Corte di giustizia, Sentenza C-9/16

Controlli di identità in zona di frontiera e su treni/stazioni ferroviarie: compatibilità con il codice frontiere Schengen e divieto di effetti equivalenti ai controlli di frontiera

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Amtsgericht Kehl in un procedimento penale contro A, accusato di reati in materia di stupefacenti e di resistenza a pubblico ufficiale. La Corte è chiamata a valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione di due basi normative tedesche che consentono controlli di polizia in prossimità della frontiera interna tra Germania e Francia e su treni e impianti ferroviari.

Fatti del procedimento principale

Il 1° aprile 2014 A ha attraversato a piedi il Pont de l’Europe da Strasburgo a Kehl e si è diretto alla stazione ferroviaria di Kehl. Due agenti della polizia federale lo hanno sottoposto a controllo d’identità ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, punto 3, del BPolG. Poiché A si è opposto con violenza, gli è stato contestato il reato di resistenza a pubblico ufficiale ai sensi dell’articolo 113, paragrafo 1, dello Strafgesetzbuch.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, che impone l’assenza di controlli sulle persone alle frontiere interne;
• l’articolo 72 TFUE, che preserva le responsabilità degli Stati membri in materia di ordine pubblico e sicurezza interna;
• l’articolo 77, paragrafo 1, lettera a), TFUE;
• l’articolo 79, paragrafi 1 e 2, lettera c), TFUE;
• il regolamento (CE) n. 562/2006, come modificato dal regolamento (UE) n. 610/2013, in particolare gli articoli 20 e 21;
• il Protocollo n. 19 sull’acquis di Schengen e la CAAS.

La Corte ricorda che l’articolo 20 del regolamento n. 562/2006 consente l’attraversamento delle frontiere interne in qualunque punto senza verifiche di frontiera, mentre l’articolo 21 salva l’esercizio delle competenze di polizia, purché esso non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera.

Normativa tedesca esaminata

Il giudice del rinvio prende in esame in particolare:

• l’articolo 23, paragrafo 1, punto 3, BPolG, che consente alla polizia federale di accertare l’identità di una persona in una zona fino a 30 km oltre la frontiera per prevenire o impedire ingressi irregolari o determinati reati;
• l’articolo 22, paragrafo 1 bis, BPolG, che autorizza controlli brevi, interrogatori, richiesta di documenti e ispezione dei bagagli su treni e negli impianti ferroviari, quando vi siano informazioni sulla situazione o esperienza di polizia di frontiera che facciano presumere un utilizzo per ingressi irregolari.

Le questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione osti a:

• controlli d’identità generalizzati in una fascia di 30 km dalla frontiera interna, indipendenti dal comportamento della persona e da circostanze particolari, senza ripristino formale dei controlli di frontiera;
• controlli su treni e in stazioni ferroviarie, fondati su informazioni concrete o esperienza di polizia, diretti a prevenire ingressi irregolari, anch’essi senza ripristino dei controlli di frontiera.

Ricevibilità

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo tedesco: il giudice del rinvio ha spiegato che la risposta della Corte è necessaria per stabilire se A possa essere punito per resistenza a pubblico ufficiale, dato che ciò dipende dalla liceità del controllo d’identità contestato.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ribadisce la propria giurisprudenza, richiamando in particolare le sentenze Melki e Abdeli e Adil, secondo cui i controlli di polizia nelle zone di frontiera non sono vietati in assoluto, ma devono essere disciplinati in modo da non equivalere, nella sostanza, a controlli di frontiera.

La Corte osserva che i controlli previsti dall’articolo 23, paragrafo 1, punto 3, BPolG:

• si svolgono all’interno del territorio nazionale e quindi rientrano nella nozione di verifiche interne di cui all’articolo 21 del regolamento n. 562/2006;
• perseguono finalità che non coincidono integralmente con le verifiche di frontiera, poiché mirano anche a prevenire determinati reati e non soltanto a decidere sull’ingresso o l’uscita dal territorio;
• tuttavia, sono autorizzati in una fascia territoriale ampia, senza che dalla decisione di rinvio emergano limitazioni sufficientemente precise su intensità, frequenza e selettività.

La Corte sottolinea che, quando una normativa conferisce un potere di controllo in zona di frontiera senza criteri adeguati di delimitazione, occorre verificare se essa indirizzi concretamente il margine di discrezionalità della polizia. In mancanza di precisazioni e limitazioni sufficientemente dettagliate, non si può escludere che i controlli producano un effetto equivalente alle verifiche di frontiera, vietato dall’articolo 21, lettera a), del regolamento.

Perciò la Corte afferma che una disciplina come quella tedesca è incompatibile con il diritto dell’Unione, salvo che il giudice nazionale accerti l’esistenza di una delimitazione normativa idonea a prevenire un effetto equivalente.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto ai controlli su treni e negli impianti ferroviari previsti dall’articolo 22, paragrafo 1 bis, BPolG, la Corte osserva che:

• anche tali controlli avvengono all’interno del territorio nazionale;
• essi sono fondati su informazioni concrete o sull’esperienza di polizia di frontiera, elemento che l’articolo 21, lettera a), ii), del regolamento considera compatibile con il carattere di controllo interno;
• non emerge dal fascicolo se la normativa nazionale preveda limitazioni sufficienti su intensità, frequenza e selettività.

La Corte conclude che, a differenza della prima norma, questa disciplina non è di per sé incompatibile con il regolamento n. 562/2006, purché il diritto nazionale la circondi di precisazioni e limiti idonei a evitare un effetto equivalente ai controlli di frontiera. Anche qui la verifica concreta è rimessa al giudice del rinvio.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE e gli articoli 20 e 21 del regolamento n. 562/2006 ostano a una normativa nazionale che autorizzi controlli d’identità generalizzati in una fascia di 30 km dalla frontiera interna per prevenire ingressi o soggiorni irregolari o determinati reati, indipendentemente dal comportamento o da circostanze particolari, salvo delimitazioni sufficienti a escludere un effetto equivalente ai controlli di frontiera;
• la medesima normativa dell’Unione non osta, in linea di principio, a controlli su treni e in stazioni ferroviarie fondati su informazioni concrete o esperienza di polizia di frontiera, a condizione che il diritto nazionale ne circoscriva intensità, frequenza e selettività.

Principi affermati

La pronuncia conferma che il divieto di controlli alle frontiere interne non impedisce agli Stati membri di esercitare poteri di polizia nel territorio, anche in prossimità della frontiera, ma tali poteri devono essere regolati in modo sufficientemente preciso. Il criterio decisivo è se, nella pratica, il controllo interno abbia l’effetto sostanziale di una verifica di frontiera; in tal caso, esso è vietato dal regolamento Schengen.