Corte di giustizia, Sentenza C-551/21

Competenza a designare il firmatario di un accordo internazionale dell’Unione

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Commissione contro una decisione del Consiglio relativa alla firma e all’applicazione provvisoria del protocollo di attuazione dell’accordo di partenariato nel settore della pesca tra l’Unione europea e la Repubblica gabonese (2021-2026). La questione centrale è se il Consiglio possa designare la persona abilitata a firmare l’accordo a nome dell’Unione oppure se tale compito spetti alla Commissione in quanto titolare della rappresentanza esterna dell’Unione.

Fatti e svolgimento della procedura

Il Consiglio aveva autorizzato, nel 2015, l’avvio dei negoziati con la Repubblica gabonese. Dopo il parafo del nuovo protocollo nel febbraio 2021, la Commissione aveva presentato una proposta di decisione secondo la quale il segretariato generale del Consiglio avrebbe definito lo strumento dei pieni poteri per la firma, per la persona indicata dalla Commissione. La decisione finale 2021/1117, adottata il 28 giugno 2021, ha invece disposto che il presidente del Consiglio fosse autorizzato a designare la persona o le persone abilitate a firmare il protocollo a nome dell’Unione.

Il medesimo giorno il presidente del Consiglio ha designato il rappresentante permanente del Portogallo presso l’Unione, allora Stato membro titolare della presidenza di turno, e il protocollo è stato firmato il 29 giugno 2021. La Commissione ha quindi chiesto l’annullamento dell’articolo 2 della decisione e della designazione del firmatario.

Eccezioni di irricevibilità

Il Consiglio ha eccepito l’irricevibilità del ricorso sostenendo, in sintesi, che:

• l’articolo 2 non sarebbe scindibile dal resto della decisione;
• la domanda relativa alla designazione del firmatario non sarebbe sufficientemente precisa;
• il richiamo della Commissione alla base giuridica materiale della decisione sarebbe troppo ambiguo.

La Corte ha respinto tutte le eccezioni. Ha ritenuto che l’articolo 2 sia scindibile dagli articoli 1 e 3, perché questi ultimi riguardano l’autorizzazione alla firma e l’applicazione provvisoria, mentre l’articolo 2 si limita a determinare l’autorità competente a designare il firmatario. Ha inoltre considerato sufficientemente chiaro l’oggetto della domanda, anche alla luce delle precisazioni rese dalla Commissione in replica. Quanto alla censura sulla base giuridica materiale, l’ha ritenuta inconferente, poiché la Commissione non aveva formulato un motivo in proposito.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, sul rispetto delle attribuzioni e sulla leale cooperazione tra istituzioni;
• l’articolo 16 TUE, che attribuisce al Consiglio funzioni di definizione delle politiche e di elaborazione dell’azione esterna;
• l’articolo 17, paragrafo 1, TUE, secondo cui la Commissione assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, salvo la PESC e gli altri casi previsti dai trattati;
• l’articolo 218 TFUE, che disciplina la procedura di negoziazione, firma e conclusione degli accordi internazionali;
• la Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, in particolare gli articoli 2, 7 e 18, per il concetto di pieni poteri e gli effetti della firma.

Ragionamento della Corte sul riparto di competenze

La Corte ricorda che il sistema dei trattati si fonda su un’equilibrata ripartizione delle competenze tra istituzioni. Il Consiglio, ai sensi dell’articolo 218 TFUE, autorizza la firma dell’accordo internazionale: tale decisione rientra nella definizione delle politiche e nell’elaborazione dell’azione esterna dell’Unione.

Tuttavia, la Corte distingue nettamente tra:

• la decisione di autorizzare la firma, che appartiene al Consiglio;
• l’atto materiale e giuridico della firma, che consiste nell’apposizione della firma da parte della persona designata a tal fine.

Secondo la Corte, la designazione del firmatario non implica una nuova valutazione politica e non incide sulla sostanza della decisione già presa dal Consiglio. La firma, inoltre, produce gli effetti previsti dal diritto internazionale, in particolare l’obbligo di non compromettere oggetto e scopo del trattato ai sensi dell’articolo 18 della Convenzione di Vienna, effetti che restano invariati a prescindere dalla persona fisica firmataria.

Rappresentanza esterna e ruolo della Commissione

Per la Corte, l’apposizione della firma da parte della persona munita di pieni poteri è una forma di rappresentanza verso il paese terzo. Di conseguenza, fuori dal settore della PESC e in assenza di una diversa attribuzione espressa nei trattati, l’atto di assicurare che la firma sia apposta rientra nella competenza della Commissione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE.

L’articolo 218, paragrafo 5, TFUE non deroga a tale competenza: esso attribuisce al Consiglio il potere di autorizzare la firma e, se del caso, l’applicazione provvisoria, ma non quello di designare il firmatario. La Corte osserva anche che la prassi costante del Consiglio non può modificare i trattati.

Violazione dell’equilibrio istituzionale

Poiché la designazione della persona abilitata a firmare il protocollo spettava alla Commissione, il Consiglio ha oltrepassato le attribuzioni conferitegli dai trattati, violando l’articolo 13, paragrafo 2, TUE e il principio di equilibrio istituzionale. La Corte accoglie quindi la prima parte del primo motivo e, per tale ragione, annulla l’articolo 2 della decisione 2021/1117 e la designazione del rappresentante permanente portoghese.

Effetti dell’annullamento

Pur annullando gli atti impugnati, la Corte decide di mantenerne gli effetti definitivi ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE. La ragione è la certezza del diritto: senza tale mantenimento, l’annullamento metterebbe in discussione la firma già apposta il 29 giugno 2021 e la successiva conclusione del protocollo, mentre la competenza dell’Unione ad assumere tali impegni non era contestata. La Corte richiama anche la successiva decisione (UE) 2022/2066, con cui il Consiglio ha concluso il protocollo.

Dispositivo

La Corte:

• annulla l’articolo 2 della decisione (UE) 2021/1117;
• annulla la designazione del rappresentante permanente della Repubblica portoghese presso l’Unione come persona abilitata a firmare il protocollo;
• dichiara definitivi gli effetti di tali atti;
• condanna il Consiglio alle spese;
• pone le spese degli intervenienti a carico di ciascuno di essi.

Implicazioni pratiche

La sentenza è rilevante perché chiarisce che, nei rapporti esterni dell’Unione, la fase della firma di un accordo internazionale non coincide con la decisione politica di autorizzarla. Per i professionisti, la pronuncia rafforza l’idea che il riparto tra Consiglio e Commissione debba essere verificato separatamente per ciascun segmento della procedura ex articolo 218 TFUE, senza fare affidamento su prassi istituzionali non previste espressamente dai trattati.