Sentenza n. 3478/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'Agenzia ha impugnato la sentenza del TAR Toscana sostenendo che la vendita dei prodotti liquidi da inalazione è sottoposta a uno specifico regime autorizzatorio, fondato anche sul requisito della prevalenza degli introiti derivanti da tali prodotti rispetto a quelli derivanti dalle altre attività dell'esercizio. Secondo l'appellante, tale requisito doveva essere verificato anche nel corso della validità dell'autorizzazione e la sua mancanza avrebbe comportato l'immediata revoca, non soltanto il diniego di rinnovo. L'Agenzia ha richiamato l'art. 62-quater, comma 5-bis, d.lgs. n. 504/1995, la determinazione direttoriale n. 92923 del 29 marzo 2021 e la successiva circolare relativa alle autorizzazioni di durata inferiore al biennio. Ha inoltre sostenuto che il potere di revoca discendesse dai principi generali dell'ordinamento e dall'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, nonché dalla funzione delle dichiarazioni periodiche sui corrispettivi, ritenute funzionali al controllo dei presupposti per la revoca. Nel caso concreto, per il periodo dal 25 maggio all'8 agosto 2023, gli introiti derivanti dai prodotti liquidi da inalazione erano pari a euro 1.505,74, mentre quelli derivanti dagli altri prodotti e attività erano pari a euro 9.258,20. La società appellata ha chiesto la conferma della sentenza di primo grado.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ricostruito il quadro normativo rilevando che l'art. 62-quater, comma 5-bis, d.lgs. n. 504/1995 demanda all'Agenzia la disciplina delle modalità e dei requisiti per l'autorizzazione, indicando tra i criteri quello della prevalenza dell'attività di vendita dei prodotti liquidi da inalazione negli esercizi di vicinato. La determinazione direttoriale n. 92923 del 29 marzo 2021 ha previsto la dichiarazione dei corrispettivi dopo i primi sei mesi e ha richiesto il requisito della prevalenza ai fini del rinnovo, da valutarsi sulla media delle vendite nel periodo di validità dell'autorizzazione. Tuttavia, la stessa disciplina non ha stabilito che la mancata prevalenza in un periodo intermedio comporti la revoca dell'autorizzazione. La previsione della revoca contenuta nell'art. 5 della determinazione riguarda la perdita dei requisiti soggettivi, tra i quali non rientra la prevalenza delle vendite. Il potere di revoca non può essere desunto neppure dall'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, poiché tale disposizione presuppone sopravvenuti motivi di pubblico interesse, un mutamento non prevedibile della situazione di fatto o, nei casi consentiti, una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; presupposti non indicati né ravvisabili nel provvedimento impugnato. Le dichiarazioni periodiche sui corrispettivi comunicano i dati relativi alla prevalenza, ma la disciplina non collega espressamente alla loro eventuale negatività la revoca durante il periodo di validità dell'autorizzazione. Il confronto con la disciplina del rinnovo, basata sulla media del periodo complessivo di validità, esclude inoltre che la mancata prevalenza in un periodo intermedio possa determinare automaticamente la revoca. La dichiarazione può comunque svolgere una funzione di vigilanza ai sensi dell'art. 18 d.P.R. n. 504/1995, richiamato dall'art. 62-quater, comma 6, dello stesso decreto. L'Agenzia è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 62-quater, comma 5, d.lgs. n. 504/1995

  Disciplina la vendita dei prodotti liquidi da inalazione e richiama, per le rivendite, le disposizioni regolamentari in materia di distribuzione e vendita al pubblico.

• art. 62-quater, comma 5-bis, d.lgs. n. 504/1995

  Demanda all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la determinazione delle modalità e dei requisiti per l'autorizzazione alla vendita e all'approvvigionamento dei prodotti liquidi da inalazione, secondo criteri tra i quali la prevalenza dell'attività di vendita per gli esercizi di vicinato.

• art. 62-quater, comma 6, d.lgs. n. 504/1995

  Richiama i poteri di vigilanza previsti dall'art. 18 d.P.R. n. 504/1995.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La revoca presuppone sopravvenuti motivi di pubblico interesse, un mutamento non prevedibile della situazione di fatto o, nei casi consentiti, una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; non può essere utilizzata per introdurre una causa di revoca non prevista dalla disciplina applicabile.

• art. 18 d.P.R. n. 504/1995

  Costituisce la base dei poteri di vigilanza esercitabili dall'Agenzia sulle attività disciplinate dal decreto.

• art. 5, comma 1, lett. b), determinazione direttoriale n. 92923 del 29 marzo 2021

  Prevede la revoca in caso di mancata permanenza dei requisiti soggettivi, senza includere il requisito della prevalenza degli introiti.

• art. 10, comma 2, determinazione direttoriale n. 92923 del 29 marzo 2021

  Subordina il rinnovo dell'autorizzazione alla sussistenza della prevalenza, calcolata sulla media dei corrispettivi relativi al periodo di validità dell'autorizzazione.

• art. 2, comma 4, lett. a), determinazione direttoriale n. 92923 del 29 marzo 2021

  Impone la dichiarazione dei corrispettivi relativi ai prodotti liquidi da inalazione e alle altre attività dopo i primi sei mesi, senza collegare espressamente alla mancanza della prevalenza la revoca dell'autorizzazione.

Massime di principio

• Quando una disposizione primaria demanda a un'autorità amministrativa la disciplina dei requisiti e delle modalità di un'attività autorizzata, la revoca per la perdita di uno specifico requisito nel corso del rapporto richiede una previsione normativa o regolatoria che colleghi espressamente tale perdita alla revoca; non può essere desunta automaticamente dal solo carattere rilevante del requisito.
• Se la disciplina autorizzatoria prevede un requisito di prevalenza esclusivamente come condizione per il rinnovo, da verificare sulla media del periodo complessivo di validità dell'autorizzazione, la mancata prevalenza in un periodo intermedio non determina di per sé la revoca del titolo, in assenza di una specifica previsione in tal senso.
• L'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 non costituisce una clausola generale idonea a fondare qualsiasi revoca per sopravvenuto difetto di un requisito: devono ricorrere i presupposti tipici della sopravvenienza di motivi di pubblico interesse, del mutamento non prevedibile della situazione di fatto o della nuova valutazione dell'interesse pubblico nei casi ammessi.
• Un obbligo di dichiarazione periodica dei dati economici relativi a un'attività autorizzata non implica, in assenza di una specifica disposizione, che l'esito negativo della dichiarazione comporti automaticamente la revoca del titolo; la dichiarazione può conservare una funzione di monitoraggio e vigilanza.
• L'amministrazione non può colmare, mediante interpretazione estensiva del potere di revoca, una lacuna della propria regolazione che non abbia disciplinato tempi, modalità e conseguenze della verifica di un requisito durante la validità dell'autorizzazione.

Come è indicizzato