Risposta n. 167 del 1/09/2026

Esclusione da IVA dei trasferimenti nell’ambito di una cooperazione tra pubbliche amministrazioni

La risposta n. 167/2026 esamina il trattamento IVA delle somme trasferite da un Comune a un Consorzio pubblico per la realizzazione di interventi di ammodernamento e potenziamento di un impianto sportivo pubblico, sulla base di un accordo di cooperazione istituzionale stipulato ai sensi dell’articolo 7, comma 4, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, e dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Fattispecie e contesto

Il Comune istante è socio di un Consorzio dotato di personalità giuridica autonoma, costituito tra enti pubblici territoriali per la gestione coordinata di attività e infrastrutture di interesse pubblico. L’impianto sportivo interessato appartiene al patrimonio comunale ed è gestito dal Consorzio dal 2012 in concessione, nel rispetto delle finalità pubbliche connesse all’utilizzo dell’infrastruttura.

La Regione ha assegnato al Comune un contributo straordinario per l’ammodernamento e il potenziamento dell’impianto, qualificandolo, insieme alla relativa misura regionale, come aiuto di Stato. Per realizzare gli interventi, il Comune ha individuato il Consorzio quale soggetto attuatore e ha sottoscritto con esso un Accordo di cooperazione istituzionale, attuativo di un precedente Protocollo di Intesa.

Il Comune trasferisce al Consorzio le risorse regionali e le eventuali risorse proprie, nel rispetto dei vincoli di destinazione e degli obblighi di rendicontazione stabiliti dalla Regione.

Caratteristiche dell’Accordo

L’Accordo prevede che il Consorzio sia il soggetto attuatore degli interventi e che il Comune concorra al finanziamento fino a un importo massimo complessivo indicato nell’Accordo. Le erogazioni sono effettuate in relazione agli stati di avanzamento delle attività e sono destinate esclusivamente alla copertura dei costi effettivamente sostenuti dal Consorzio.

Sono inoltre previsti:

• obbligo di rendicontazione analitica delle spese;
• assenza di margini utili, remunerazioni o altri guadagni in favore del Consorzio;
• trasferimenti finanziari configurabili come mero ristoro degli oneri sostenuti;
• una dettagliata ripartizione di compiti e responsabilità tra Comune e Consorzio;
• perseguimento congiunto di interessi pubblici e obiettivi comuni;
• possibilità per il Consorzio di recedere dall’Accordo, senza assumere un obbligo inderogabile di realizzare l’intervento.

Il Protocollo di Intesa e l’Accordo qualificano la collaborazione come attività istituzionale, retta da considerazioni relative all’esercizio dei pubblici poteri e svolta in modalità complementare e condivisa.

Quesito del Comune

Il Comune chiede se le somme trasferite al Consorzio, comprendenti sia la quota coperta dal contributo regionale sia la quota finanziata direttamente dal Comune, costituiscano contributi fuori campo IVA oppure corrispettivi di prestazioni di servizi rese dal Consorzio.

In particolare, il dubbio riguarda la possibilità che il trasferimento finanziario rappresenti il pagamento per l’attività svolta dal Consorzio quale soggetto attuatore degli interventi.

Soluzione interpretativa prospettata dal contribuente

Il Comune ritiene che l’intero trasferimento sia escluso dal campo di applicazione dell’IVA ai sensi dell’articolo 2, comma 3, lettera a), del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633.

Secondo il Comune, l’Accordo ha natura pubblicistica, istituzionale e programmatoria e non configura un contratto a prestazioni corrispettive. Il Consorzio opererebbe quale soggetto attuatore nell’ambito di una cooperazione tra enti pubblici, senza rendere al Comune una prestazione di servizi individualizzabile in cambio di un corrispettivo.

L’assenza di un rapporto sinallagmatico sarebbe confermata dall’assenza di margini economici, dall’obbligo di rendicontare analiticamente le spese e dalla previsione che le somme siano destinate soltanto al rimborso dei costi sostenuti.

Il Comune richiama, a sostegno della propria posizione, le risposte dell’Agenzia delle Entrate agli interpelli n. 81 del 19 gennaio 2023, n. 131 del 7 giugno 2024 e n. 193 del 4 ottobre 2024, relative a finanziamenti pubblici vincolati alla realizzazione di interventi di interesse generale.

Normativa e prassi richiamate

L’articolo 3, primo comma, del d.P.R. n. 633 del 1972 stabilisce che costituiscono prestazioni di servizi, ai fini IVA, quelle effettuate verso corrispettivo e dipendenti, tra l’altro, da obbligazioni di fare, non fare o permettere.

L’Agenzia richiama inoltre gli articoli 2 e 73 della direttiva 2006/112/CE e la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, secondo cui una prestazione è effettuata a titolo oneroso soltanto quando esiste un rapporto giuridico caratterizzato da uno scambio di prestazioni sinallagmatiche e da un nesso diretto tra il servizio reso e il corrispettivo ricevuto.

È irrilevante, ai fini della natura onerosa dell’operazione, che il prezzo sia superiore, uguale o inferiore al costo sostenuto. Anche il semplice rimborso dei costi può assumere natura corrispettiva se costituisce il controvalore diretto di un servizio individualizzabile.

La circolare n. 34/E del 21 novembre 2013 precisa che un contributo rileva ai fini IVA quando è erogato a fronte di un’obbligazione di dare, fare, non fare o permettere e costituisce il compenso per il servizio effettuato. La qualificazione deve essere ricavata, ove disponibili, dalle norme di legge e, in mancanza, dall’analisi concreta dei rapporti tra le parti.

Cooperazione tra pubbliche amministrazioni

L’articolo 7, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023 stabilisce che la cooperazione tra stazioni appaltanti o enti concedenti, diretta al perseguimento di obiettivi di interesse comune, non rientra nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici quando ricorrono congiuntamente determinate condizioni:

• partecipazione esclusiva di due o più stazioni appaltanti o enti concedenti;
• effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento di compiti funzionali all’interesse comune;
• assenza di un rapporto sinallagmatico tra le prestazioni;
• convergenza sinergica su attività di interesse comune;
• mancata realizzazione della missione istituzionale di una sola amministrazione aderente;
• svolgimento sul mercato aperto, da parte dei partecipanti, di meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione.

La relazione illustrativa al decreto legislativo n. 36 del 2023 evidenzia che l’elemento determinante è l’assenza di una logica di scambio, a favore dello svolgimento comune di attività dirette a soddisfare interessi pubblici rientranti nella missione istituzionale delle amministrazioni partecipanti.

L’articolo 15, comma 1, della legge n. 241 del 1990 consente alle amministrazioni pubbliche di concludere accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

L’Agenzia richiama anche la sentenza della Corte di Giustizia nella cosiddetta “Sentenza Amburgo”, il parere del Consiglio di Stato n. 1178 del 22 aprile 2015, la giurisprudenza amministrativa nazionale e il parere ANAC n. 66 del 17 gennaio 2024. Da tali riferimenti emerge che gli accordi di cooperazione pubblico-pubblico sono estranei alla logica commerciale e allo scambio di controprestazioni, pur potendo prevedere il rimborso dei costi sostenuti.

Secondo i chiarimenti ANAC, devono sussistere, in particolare:

• la partecipazione esclusiva di amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori;
• un interesse pubblico effettivamente comune e rientrante nei compiti istituzionali dei partecipanti;
• una reale divisione di compiti e responsabilità;
• movimenti finanziari limitati al ristoro delle spese sostenute, senza margini di guadagno;
• assenza di interferenze con la libera concorrenza e con l’apertura del mercato dei servizi.

Parere dell’Agenzia delle Entrate

L’Agenzia precisa preliminarmente che il parere riguarda esclusivamente il trattamento IVA delle somme trasferite dal Comune al Consorzio e viene reso sul presupposto che l’Accordo costituisca effettivamente un accordo di cooperazione tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’articolo 7, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023.

Sulla base degli elementi rappresentati, l’Accordo prevede interessi pubblici comuni, una divisione concreta dei compiti e dei rischi, l’assenza di remunerazione e la destinazione delle risorse al solo rimborso dei costi effettivamente sostenuti. Le clausole dell’Accordo escludono espressamente che le somme costituiscano il pagamento di prestazioni o servizi resi dal Consorzio e confermano l’assenza di margini economici.

L’Agenzia conclude quindi che, purché l’Accordo soddisfi concretamente tutti i requisiti previsti dall’articolo 7, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall’articolo 15 della legge n. 241 del 1990, le somme trasferite dal Comune al Consorzio non sono qualificabili come corrispettivi ai sensi dell’articolo 3 del d.P.R. n. 633 del 1972.

Conclusioni operative

In assenza di un rapporto sinallagmatico tra Comune e Consorzio, le somme trasferite per l’attuazione degli interventi sull’impianto sportivo sono escluse dall’ambito di applicazione dell’IVA per carenza del presupposto oggettivo.

La conclusione resta subordinata alla concreta sussistenza e attuazione delle condizioni proprie della cooperazione istituzionale. L’Agenzia precisa che la verifica dell’effettiva qualificazione dell’Accordo e del rispetto dei requisiti non rientra nelle valutazioni effettuate nel parere e che ogni conclusione è basata sugli elementi e sui documenti presentati dal Comune, assunti come veritieri e concretamente attuati. Resta fermo il potere di controllo dell’Amministrazione finanziaria.