Sentenza n. 922/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il regolamento comunale, chiedendone l'annullamento in parte qua. Con le prime quattro censure ha dedotto l'illegittimità derivata del regolamento, quale atto attuativo degli artt. 58-64 della legge regionale Toscana n. 61/2024, prospettando questioni di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 Cost., nonché il contrasto con la direttiva 2006/123/CE, il d.lgs. n. 59/2010, il d.lgs. n. 222/2016 e l'art. 13-ter del d.l. n. 145/2023. In particolare, ha contestato la possibilità di sottoporre le locazioni turistiche brevi a un regime autorizzatorio, la genericità e sproporzione dei motivi imperativi di interesse generale, la durata quinquennale delle autorizzazioni, la disciplina transitoria applicabile alle attività già avviate nel 2024 e la disparità di trattamento rispetto alle strutture alberghiere. Con una quinta censura ha sostenuto l'illegittimità autonoma del regolamento per difetto di motivazione e per mancata dimostrazione delle concrete finalità perseguite. Con la sesta e la settima censura ha contestato l'istruttoria e l'uso dei dati disponibili, l'adozione anticipata rispetto alla disciplina regionale attuativa e la previsione di un monitoraggio permanente suscettibile di modificare le aree e i limiti applicabili, ritenuta lesiva della certezza del diritto. Con l'ottava censura ha contestato la durata triennale, anziché quinquennale, del regime transitorio. Con la nona ha lamentato la sottoposizione allo stesso regime delle attività imprenditoriali e non imprenditoriali e la mancata equiparazione delle prime alle strutture ricettive extralberghiere. Con la decima ha contestato i requisiti strutturali e igienico-sanitari previsti dagli artt. 6 e 7 del regolamento. Con l'undicesima ha dedotto la violazione dell'art. 109 TULPS, sostenendo che il regolamento avrebbe imposto l'identificazione degli ospiti in presenza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025, che ha riconosciuto la riconducibilità della disciplina regionale alle materie del turismo e del governo del territorio, escludendo l'invasione delle competenze statali in materia di ordinamento civile, concorrenza e tutela dei beni culturali. La destinazione di immobili residenziali a locazioni turistiche brevi non è stata qualificata come elemento essenziale del diritto di proprietà, potendo essere conformata dall'amministrazione per finalità pubbliche. Il regime autorizzatorio è stato ritenuto compatibile con gli artt. 9 e 10 della direttiva 2006/123/CE, secondo i criteri elaborati dalla Corte di giustizia nella sentenza Cali Apartments: protezione dell'ambiente urbano, preservazione del tessuto sociale, tutela del patrimonio storico-artistico e disponibilità di alloggi per la locazione a lungo termine costituiscono motivi imperativi di interesse generale; il controllo preventivo può essere proporzionato quando il controllo successivo sarebbe inefficace. La durata quinquennale dell'autorizzazione è stata ritenuta legittima sia perché collegata al contingentamento del numero delle autorizzazioni, sia perché funzionale al monitoraggio di un fenomeno in evoluzione, senza cristallizzare rendite di posizione. La disciplina transitoria non è retroattiva: per le attività già esercitate nel 2024 i limiti si applicano dopo l'entrata in vigore del regolamento e dopo il periodo transitorio di tre anni. Le prescrizioni immediatamente applicabili sono state ritenute in larga parte conformi a obblighi già previsti da altre fonti. È stata dichiarata inammissibile e comunque infondata la censura concernente le future modalità di rilascio delle autorizzazioni, per carenza di interesse concreto e attuale; il Comune dovrà disciplinare le autorizzazioni eventualmente disponibili mediante procedura selettiva conforme alla direttiva servizi. Il regolamento è stato ritenuto adeguatamente motivato, anche in relazione agli impatti delle locazioni brevi sul mercato abitativo e sul centro storico. L'istruttoria è stata reputata sufficiente perché fondata sui dati più recenti disponibili, mentre il monitoraggio permanente è stato considerato funzionale all'adeguamento delle misure alle sopravvenienze. Le disposizioni sul monitoraggio e sulle future modifiche regolamentari sono state inoltre qualificate come volizioni preliminari, non immediatamente lesive e quindi non autonomamente impugnabili in assenza di un atto applicativo. È stata ritenuta legittima la durata triennale del regime transitorio, compresa tra il minimo e il massimo stabiliti dalla legge regionale. Non sussiste disparità di trattamento tra attività imprenditoriali e non imprenditoriali, poiché entrambe producono il medesimo impatto sugli interessi pubblici tutelati; né le locazioni brevi imprenditoriali sono equiparabili alle strutture ricettive extralberghiere, che operano in immobili a destinazione turistico-ricettiva. I requisiti dimensionali e igienico-sanitari sono stati ritenuti coerenti con gli obiettivi di elevati standard qualitativi e di tutela del patrimonio abitativo residenziale. Infine, l'art. 7 del regolamento non impone l'identificazione in presenza, ma richiede il rispetto dell'art. 109 TULPS e l'organizzazione degli arrivi e delle partenze in fasce orarie idonee a non disturbare i residenti.

Norme richiamate

• artt. 58-64 l.r. Toscana n. 61/2024

  La disciplina regionale abilita i comuni ad alta densità turistica e i comuni capoluogo di provincia a definire criteri e limiti per le locazioni turistiche brevi, anche mediante un regime autorizzatorio, per finalità di tutela del patrimonio storico-artistico, del tessuto sociale e dell'offerta di alloggi a lungo termine.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I comuni [...] stabiliscono disposizioni transitorie [...] per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni.

  La norma consente l'introduzione di criteri, limiti, standard qualitativi e autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi, imponendo il rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione; prevede inoltre un periodo transitorio tra tre e cinque anni per le attività già esercitate nel 2024.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Un regime autorizzatorio per attività di servizi è compatibile con il diritto dell'Unione se non discriminatorio, giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionato, ossia non sostituibile con una misura meno restrittiva.

• art. 10 direttiva 2006/123/CE

  I criteri per il rilascio dell'autorizzazione devono essere giustificati, proporzionati, chiari, inequivocabili, oggettivi, previamente pubblicizzati, trasparenti e accessibili.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  La regola della durata illimitata dell'autorizzazione ammette eccezioni quando il numero dei titoli è limitato da un motivo imperativo di interesse generale o quando una durata limitata è da tale motivo giustificata.

• art. 15 d.lgs. n. 59/2010

  Le condizioni dei regimi autorizzatori devono essere giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e formulate in modo chiaro e inequivocabile.

• art. 16 d.lgs. n. 59/2010

  Quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per motivi imperativi di interesse generale, il rilascio deve avvenire mediante una procedura selettiva imparziale e trasparente.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  L'autorizzazione ha durata illimitata, salvo le eccezioni corrispondenti a contingentamento o a specifici motivi imperativi di interesse generale.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito in l. n. 191/2023

  La disciplina statale stabilisce obblighi e adempimenti per le locazioni brevi, ma non impedisce alla disciplina regionale, nei limiti delle proprie competenze e del diritto dell'Unione, di introdurre un regime autorizzatorio locale giustificato da motivi imperativi di interesse generale.

• art. 117 Cost.

  La disciplina regionale è stata ritenuta riconducibile prevalentemente alle materie del turismo e del governo del territorio, senza invasione delle competenze statali in materia di ordinamento civile, concorrenza o tutela dei beni culturali.

• art. 42 Cost.

  La funzione sociale della proprietà consente limiti urbanistici e amministrativi all'utilizzazione dei beni, purché funzionali a un razionale assetto del territorio.

• art. 109 TULPS

  Il regolamento comunale deve essere interpretato nel senso di imporre il rispetto degli obblighi di identificazione degli ospiti previsti dalla normativa vigente, senza prescrivere necessariamente l'identificazione in presenza.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  Il richiamo nella delibera comunale ha valore descrittivo e rafforzativo della cornice di tutela dei valori storico-artistici e paesaggistici, non costituisce la fonte autonoma del potere regolamentare esercitato.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  Il richiamo alla norma non fonda il potere specifico di regolamentare le locazioni brevi, attribuito invece dall'art. 59 della legge regionale, ma richiama i più generali poteri comunali di tutela del patrimonio culturale.

• art. 24 d.P.R. n. 380/2001

  I requisiti ordinari di agibilità e le deroghe transitorie per gli alloggi monostanza costituiscono il quadro edilizio di riferimento; il regolamento comunale può imporre standard dimensionali coerenti con le specifiche finalità qualitative delle locazioni turistiche brevi.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Il contingentamento delle autorizzazioni disponibili impone il ricorso a una procedura selettiva trasparente e imparziale per l'assegnazione dei titoli disponibili.

Massime di principio

• Le locazioni turistiche brevi costituiscono servizi ai sensi della direttiva 2006/123/CE e possono essere assoggettate a un regime autorizzatorio preventivo quando la misura sia non discriminatoria, giustificata da motivi imperativi di interesse generale e proporzionata, in particolare per tutelare l'ambiente urbano, il patrimonio storico-artistico, il tessuto sociale e la disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine.
• La disciplina regionale che limita le locazioni turistiche brevi può essere ricondotta alle materie del turismo e del governo del territorio quando regola amministrativamente l'uso degli immobili e persegue finalità di sostenibilità turistica e di equilibrio abitativo, senza incidere direttamente sull'autonomia negoziale o sul contenuto civilistico dei contratti di locazione.
• La durata limitata delle autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando il numero dei titoli è contingentato o quando la temporaneità è necessaria per monitorare un fenomeno in evoluzione e adeguare periodicamente le misure agli obiettivi di interesse generale.
• Una disciplina transitoria che assoggetta le attività già esercitate a nuovi limiti solo dopo l'entrata in vigore del regolamento e dopo un ulteriore periodo di adeguamento non ha efficacia retroattiva e non viola, per ciò solo, l'affidamento dei gestori.
• Le disposizioni regolamentari generali che prevedono un futuro monitoraggio e la possibile introduzione di ulteriori limiti sono volizioni preliminari, non immediatamente lesive e non autonomamente impugnabili in assenza di un successivo atto applicativo che renda concreta e attuale la lesione.
• Quando l'amministrazione esercita ampia discrezionalità, anche con valutazioni tecnico-specialistiche sul fenomeno turistico e abitativo, il sindacato giurisdizionale resta circoscritto alla correttezza dell'istruttoria, all'attendibilità degli elementi acquisiti e all'assenza di manifesta irragionevolezza, abnormità o sproporzione; il giudice non può sostituire una propria valutazione opinabile a quella amministrativa plausibile e ragionevole.

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