Sentenza n. 641/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il permesso di costruire deducendo: 1) violazione degli artt. 9-bis, comma 1-bis, 12 e 34-bis, comma 3, d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria, illogicità manifesta ed erronea valutazione dei presupposti, poiché non sarebbe stato dimostrato lo stato legittimo dell’immobile preesistente né la sua realizzazione anteriormente al 1967; 2) violazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001, dell’art. 44 del regolamento edilizio comunale e della circolare ministeriale del 2 dicembre 2020, poiché l’intervento sarebbe stato qualificato come ristrutturazione edilizia pur integrando una nuova costruzione; 3) ulteriore violazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria e illogicità, in relazione agli incrementi di volume e superficie lorda; 4) violazione degli artt. 27.3 e 28 del Piano delle Regole del PGT, poiché parte dell’edificio sarebbe ricaduta in una zona nella quale non era ammessa la destinazione al commercio all’ingrosso; 5) violazione dell’art. 9 del Piano delle Regole del PGT, difetto di istruttoria, disparità di trattamento ed erronea valutazione, per il mancato ricorso a un piano attuativo, ritenuto necessario in ragione della superficie lorda di progetto superiore a 4.000 mq; 6) contestazione dell’accesso dei mezzi pesanti su un’area asseritamente di proprietà della ricorrente. La controinteressata ha eccepito tardività e difetto di interesse, sostenendo che la ricorrente avrebbe avuto piena conoscenza del titolo sin dall’avvio dei lavori e dalla presenza del cartello di cantiere.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari della controinteressata. L’eccezione di tardività è stata rigettata perché chi la propone deve fornire la prova concreta della decorrenza anticipata del termine. Per l’impugnazione di un titolo edilizio, il termine decorre dall’inizio dei lavori quando si contesta l’an dell’edificazione e dal momento in cui il quomodo dell’intervento diviene materialmente apprezzabile quando si contestano le modalità dell’edificazione; è tuttavia possibile provare una diversa data di piena conoscenza. L’esposizione del cartello di cantiere può costituire fatto presuntivo di piena conoscenza, ma nel caso concreto non ne è stata dimostrata idoneamente l’esposizione con tutte le informazioni e la rappresentazione della consistenza definitiva dell’opera. È stata altresì respinta l’eccezione di difetto di interesse, ravvisato nell’incidenza potenzialmente pregiudizievole dell’intervento sulla proprietà confinante e sulla capacità ricettiva del complesso immobiliare della ricorrente. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. Quanto allo stato legittimo, il TAR ha ritenuto sufficiente la catena dei titoli edilizi disponibili dal 1969, prossimi all’entrata in vigore della legge n. 765/1967, valorizzandoli come elementi probatori della preesistenza dell’immobile e della continuità della sua legittimità. L’art. 9-bis d.P.R. 380/2001 consente di ricostruire lo stato legittimo partendo dal titolo più recente e procedendo a ritroso; ove il titolo originario non sia reperibile, possono assumere rilievo presunzioni semplici, dati catastali, fotografie, cartografie e documenti d’archivio. La censura relativa alla mancata prova della collocazione fuori dal centro abitato è stata respinta, non essendo dimostrata l’epoca perimetrazione del centro abitato e potendo la catena dei titoli anche superare il mancato reperimento del titolo originario. Quanto alla qualificazione dell’intervento, il giudice ha ritenuto che la demolizione e ricostruzione con parziale traslazione, pur comportando una significativa modifica dei volumi e delle superfici, conservasse una connessione con l’organismo edilizio preesistente e non desse luogo alla costruzione ex novo su area libera. L’intervento è stato quindi correttamente qualificato come ristrutturazione edilizia demo-ricostruttiva. Anche la doglianza sugli incrementi di volume e superficie è stata respinta: gli uffici comunali avevano confrontato i titoli pregressi, lo stato autorizzato, l’aerofotogrammetrico e i dati dichiarati, rilevando la coerenza delle misure e un volume di progetto inferiore al volume fisico esistente. La censura urbanistica sulla destinazione d’uso è stata respinta in applicazione dell’art. 51 l.r. Lombardia 12/2005: la superficie di 62 mq ricadente nella zona contestata era separata dal resto dell’edificio e destinata a vendita al dettaglio con magazzino, non al commercio all’ingrosso, senza incidenza negativa sul tessuto residenziale. È stata respinta anche la censura sull’omessa pianificazione attuativa, poiché la superficie rilevante era pari a 3.351,55 mq, inferiore alla soglia di 4.000 mq. Infine, le contestazioni sull’accesso dei mezzi pesanti sono state ricondotte a rapporti privatistici tra le parti, estranei alla cognizione dell’amministrazione e fatti salvi dal titolo edilizio. Il ricorso è stato integralmente respinto; le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 20, comma 6, d.P.R. 380/2001

  L’esposizione al pubblico del cartello di cantiere con gli estremi del permesso di costruire può costituire un fatto presuntivo da cui desumere la piena conoscenza del titolo edilizio e far decorrere il termine di impugnazione, ma deve essere concretamente provata.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell’immobile si ricostruisce attraverso la catena dei titoli edilizi, partendo dal titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento riguardante l’intero immobile e integrandolo con i titoli successivi relativi a interventi parziali. In mancanza del titolo originario, possono rilevare dati catastali e altri documenti probatori o presunzioni semplici.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  L’onere della prova dei fatti allegati grava sulle parti, secondo il principio dispositivo temperato dal metodo acquisitivo.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  La parte che allega un fatto deve fornire gli elementi necessari a dimostrarlo; nel caso della data di realizzazione dell’opera edilizia, l’onere grava ordinariamente sul privato interessato a far valere tale circostanza.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia può comprendere interventi di demolizione e ricostruzione con organismo edilizio in tutto o in parte diverso, anche senza conservazione integrale di sagoma e sedime, purché non si determini una radicale discontinuità con l’edificio preesistente; ricorre invece nuova costruzione quando non resta alcuna traccia dell’immobile originario e si crea un carico urbanistico del tutto nuovo.

• art. 10 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76

  Ha ampliato la nozione di ristrutturazione edilizia demo-ricostruttiva, consentendo una maggiore modificazione dell’organismo edilizio preesistente, nei limiti della conservazione di una connessione sostanziale con esso.

• art. 51 l.r. Lombardia 12/2005

  “sono sempre considerate tra loro urbanisticamente compatibili, anche in deroga a eventuali prescrizioni o limitazioni poste dal PGT, le destinazioni residenziale, commerciale di vicinato e artigianale di servizio, nonché le destinazioni direzionale e per strutture ricettive fino a 500 mq di superficie lorda”

  La norma codifica la liberalizzazione e compatibilità urbanistica di determinate destinazioni d’uso; nel caso concreto ha consentito di ritenere compatibile la porzione di 62 mq destinata a vendita al dettaglio con magazzino.

Massime di principio

• In materia di impugnazione dei titoli edilizi, il termine di decadenza decorre dall’inizio dei lavori quando si contesta l’an dell’edificazione e dal momento in cui le modalità dell’intervento diventano concretamente apprezzabili quando si contesta il quomodo; la diversa decorrenza deve essere provata da chi la deduce.
• L’esposizione del cartello di cantiere previsto dall’art. 20, comma 6, d.P.R. 380/2001 può costituire una presunzione di piena conoscenza del permesso di costruire, ma la sua efficacia presuntiva richiede la prova concreta dell’esposizione e del contenuto informativo rilevante.
• Lo stato legittimo di un immobile può essere ricostruito mediante la catena dei titoli edilizi, procedendo a ritroso dal titolo più recente; quando il titolo originario non è reperibile, dati catastali, documenti d’archivio, fotografie, cartografie e presunzioni semplici possono dimostrare la preesistenza dell’edificio e la continuità della legittimazione edilizia.
• La demolizione e ricostruzione costituisce ristrutturazione edilizia, e non nuova costruzione, quando l’intervento conserva una connessione sostanziale e topografica con l’organismo edilizio preesistente, anche se modifica sagoma, sedime, volumi o superfici; ricorre nuova costruzione quando viene meno ogni traccia dell’edificio originario e si determina un carico urbanistico del tutto nuovo.
• Le controversie sull’utilizzazione di aree private o sull’accesso dei mezzi, quando non incidono su elementi propri del titolo edilizio e riguardano rapporti proprietari tra privati, appartengono alla sfera civilistica e non possono condurre all’illegittimità del permesso, rilasciato fatti salvi i diritti dei terzi.

Come è indicizzato