Sentenza n. 5534/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR deducendo l’erronea applicazione della disciplina urbanistica regionale e comunale in materia di luoghi di culto, il travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e il difetto di motivazione. Ha sostenuto che l’Associazione avrebbe dovuto impugnare direttamente le norme tecniche del PGT che consentivano l’insediamento di attrezzature religiose soltanto nelle zone residenziali, e non in quella produttiva o artigianale ove si trovava l’immobile. Ha inoltre affermato che la destinazione a luogo di culto risultava documentalmente provata e che non fosse rilevante distinguere tra luogo di culto e luogo privato di riunione o preghiera. Il Comune ha rivendicato la legittimità della pianificazione ex ante delle attrezzature religiose e ha evidenziato che il mutamento da destinazione produttiva a destinazione religiosa, anche senza opere, comporterebbe un mutamento tra categorie funzionali autonome, con possibili effetti su carico urbanistico, viabilità, parcheggi, sicurezza, igiene e salubrità. L’Associazione ha resistito all’appello e ha proposto appello incidentale contro la compensazione integrale delle spese disposta dal TAR, deducendo la violazione dell’art. 26 c.p.a. e degli artt. 91 e 92 c.p.c., nonché il difetto di motivazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado: le norme del PGT non erano automaticamente applicabili, poiché occorreva previamente verificare in concreto se l’attività svolta integrasse una vera attrezzatura religiosa di interesse comune, con effettivo impatto urbanistico, oppure un luogo privato di riunione e preghiera riservato a una cerchia ristretta. Nel merito ha accolto parzialmente l’appello principale. Ha ritenuto legittima la diffida nella parte relativa all’uso stabile dell’immobile come luogo di culto, poiché la documentazione, e in particolare la relazione dirigenziale richiamata nell’ordine di ripristino, dava conto del periodico sovraffollamento, con la presenza di circa 230-274 persone e riflessi sulla circolazione stradale e pedonale. Tale aumento del carico urbanistico rendeva necessario il titolo edilizio per il mutamento di destinazione d’uso; la libertà religiosa non consente di derogare alla destinazione urbanistica impressa da un atto non impugnato né alla disciplina urbanistico-edilizia. Ha invece confermato l’illegittimità della diffida nella parte in cui inibiva l’utilizzo dell’immobile come sede di associazione culturale. Per tale attività risultavano un numero circoscritto di aderenti, riunioni periodiche e assenza di prova di un significativo aggravio del carico urbanistico. Il Comune non aveva svolto un’istruttoria adeguata sulle modalità di accesso, sull’apertura al pubblico, sul numero dei partecipanti e sull’eventuale svolgimento di celebrazioni organizzate. Il Comune potrà procedere a un nuovo accertamento, adeguatamente istruito, sulla natura effettiva dell’attività svolta. La questione di legittimità costituzionale della legge regionale è stata ritenuta assorbita. L’appello incidentale sulle spese è stato respinto: la compensazione disposta dal TAR era sorretta dal riferimento alla peculiarità delle questioni e alla soccombenza reciproca, configurabile anche in caso di accoglimento solo parziale delle pretese. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 2, 19 e 20 Cost.

  La libertà religiosa e associativa impone che la disciplina urbanistica dei luoghi di culto sia interpretata in modo non discriminatorio e coerente con i principi costituzionali, senza però esonerare dal rispetto delle regole urbanistico-edilizie.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento fondano, insieme alla buona fede, il dovere dell’amministrazione di ponderare adeguatamente gli interessi coinvolti, inclusa la libertà religiosa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di leale collaborazione e buona fede ha portata bilaterale e orienta sia l’amministrazione sia i soggetti che partecipano al procedimento.

• artt. 52 e 70-73 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disciplina regionale in materia di attrezzature religiose è applicabile in presenza dei relativi presupposti urbanistici e non può essere utilizzata automaticamente senza accertare la concreta natura e l’impatto dell’attività svolta.

• artt. 8 e 12 NTA del Piano dei Servizi del PGT

  Le disposizioni relative a edifici di culto e attrezzature religiose di interesse comune presuppongono l’accertamento della natura pubblica o comunque aperta al pubblico delle attività e del loro effettivo impatto urbanistico.

• artt. 44.3 e 46.3 NTA del Piano delle Regole del PGT

  Le previsioni urbanistiche localizzative non sono automaticamente applicabili a ogni locale in cui si svolgano attività religiose; occorre prima verificare se ricorra una destinazione qualificabile come attrezzatura religiosa di interesse comune.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Nel giudizio di primo grado il TAR aveva disposto la fissazione ravvicinata dell’udienza di merito quale misura di tutela cautelare.

• art. 26 c.p.a.

  La regolazione delle spese nel processo amministrativo è valutata insieme ai criteri degli artt. 91 e 92 c.p.c.; la compensazione richiede una motivazione non apparente e non manifestamente irrazionale.

• artt. 91 e 92 c.p.c.

  La compensazione delle spese può essere giustificata dalla peculiarità delle questioni e dalla soccombenza reciproca, ricorrente anche quando le pretese siano accolte solo parzialmente.

Massime di principio

• La disciplina urbanistica relativa ai luoghi di culto non può essere applicata automaticamente a qualunque immobile nel quale si svolgano attività religiose: l’amministrazione deve previamente accertare, in concreto, se l’attività costituisca una vera attrezzatura religiosa di interesse comune, pubblica o aperta al pubblico, oppure un luogo privato di riunione e preghiera riservato a una cerchia ristretta.
• La stabile destinazione di un immobile a luogo di culto, quando determini un concreto e significativo incremento del carico urbanistico, richiede il rispetto della disciplina urbanistico-edilizia e l’eventuale titolo necessario per il mutamento di destinazione d’uso; la libertà religiosa non consente di derogare alla destinazione urbanistica risultante da un provvedimento non impugnato.
• La legittimità di un provvedimento inibitorio relativo ad attività religiose richiede un’istruttoria concreta sull’impatto urbanistico, considerando almeno il numero dei partecipanti, le modalità di accesso, l’eventuale apertura al pubblico, lo svolgimento di celebrazioni organizzate, la viabilità, i parcheggi e il fabbisogno di servizi.
• L’utilizzo di un immobile come sede associativa, con attività rivolte a un numero circoscritto di aderenti e prive di significativo aggravio del carico urbanistico, non può essere inibito sulla sola base della natura religiosa dell’associazione, in assenza di elementi istruttori che dimostrino una diversa e più intensa destinazione di fatto.
• Nella pianificazione urbanistica e nell’esercizio dei poteri repressivi l’amministrazione deve bilanciare le esigenze di governo del territorio con la libertà religiosa, evitando ostacoli ingiustificati o discriminatori; tale bilanciamento non esclude tuttavia l’applicazione dei vincoli urbanistico-edilizi alle attività religiose aventi rilevanza pubblica.
• La soccombenza reciproca, idonea a giustificare la compensazione delle spese, può configurarsi anche quando una domanda sia accolta soltanto parzialmente; la motivazione della compensazione non deve essere ampia, ma deve indicare ragioni non apparenti e non manifestamente illogiche.

Come è indicizzato