Sentenza n. 1462/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestrice di un ristorante, impugnava il provvedimento comunale del 15 marzo 2024 con cui era stata dichiarata decaduta dalla concessione di suolo pubblico, nonché, con motivi aggiunti, l’ordine di rimozione del 13 settembre 2024 delle occupazioni abusive e il successivo provvedimento del 31 luglio 2025 di rimozione coattiva. La concessione originaria, relativa a 44,654 mq, era scaduta il 17 ottobre 2019 e non era stata rinnovata. La società aveva inoltre omesso il pagamento dei canoni e aveva occupato superfici notevolmente superiori a quelle autorizzate, con reiterati accertamenti della Polizia Locale, divenuti definitivi perché non opposti. Il provvedimento di decadenza era fondato su due presupposti autonomi e concorrenti: tre violazioni nel quinquennio relative a occupazioni eccedenti il 10% della superficie concessa e una grave esposizione debitoria per canoni CUP non pagati. Con il ricorso principale la società deduceva: l’avvenuta consumazione del potere sanzionatorio, poiché era già stata irrogata la sospensione dell’attività per tre giorni; la violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 18 della l. 689/1981; l’omessa preventiva diffida per ciascuna violazione e l’adozione tardiva del provvedimento senza verifica della persistenza dell’abuso; l’insufficiente determinazione della morosità, la violazione delle formalità regolamentari e l’omessa considerazione della rottamazione quater; l’applicazione automatica della decadenza senza ponderazione degli interessi, anche alla luce dell’emergenza Covid-19 e dell’asserita assenza di pregiudizio per viabilità e decoro. Con il primo ricorso per motivi aggiunti contestava l’ordine di rimozione per mancata comunicazione di avvio, difetto di istruttoria e motivazione, assenza di sopralluogo preventivo, indeterminatezza dell’oggetto e invalidità derivata dall’eventuale annullamento della decadenza. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti sosteneva che la rimozione coattiva non potesse essere disposta perché l’ordine di rimozione era stato impugnato e non era quindi definitivo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha ritenuto autonome e cumulabili la sospensione dell’attività prevista dall’art. 43, comma 1, del Regolamento CUP e la decadenza dalla concessione prevista dal comma 3, perché incidono su titoli diversi: la prima sul titolo abilitante l’esercizio dell’attività, la seconda sul titolo concessorio. La precedente sospensione non consumava quindi il potere di dichiarare la decadenza. Le garanzie partecipative sono state ritenute rispettate: il procedimento di decadenza era disciplinato dalla l. 241/1990, non dalla l. 689/1981, riferibile al procedimento per sanzioni pecuniarie; il provvedimento aveva esaminato e confutato le osservazioni della società; gli ulteriori verbali richiamati in giudizio servivano soltanto a documentare la persistenza della condotta e non costituivano fondamento del provvedimento, che richiamava gli stessi tre atti istruttori indicati nell’avvio. La preventiva diffida prevista dall’art. 6 della l. 77/1997 riguardava la sospensione dell’attività e non la decadenza; inoltre non era necessario rinnovarla per ogni violazione successiva. Il decorso del tempo non eliminava la rilevanza delle violazioni definitive ai fini della recidiva quinquennale. In ogni caso, la decadenza restava sorretta autonomamente dalla morosità. Quanto alla morosità, il rinvio alle comunicazioni dell’Ufficio Tributi costituiva motivazione per relationem sufficiente; le formalità dell’art. 50 del Regolamento CUP relative all’avviso di accertamento esecutivo riguardavano il sistema successivo alla riforma del 2019, mentre i debiti erano riferiti agli anni 2014-2017. La rottamazione quater non copriva integralmente le annualità poste a fondamento della decadenza. La decadenza non richiedeva una ponderazione discrezionale ulteriore, poiché l’art. 43, comma 3, configurava la sanzione come conseguenza necessaria dell’accertamento di tre violazioni nel quinquennio, relative a occupazioni eccedenti il 10% della superficie concessa. L’emergenza Covid-19 non scriminava le occupazioni, tanto più che la società aveva superato ampiamente anche l’ampliamento straordinario consentito e aveva proseguito la condotta dopo la cessazione dell’emergenza. Gli ordini di rimozione erano autonomi rispetto alla decadenza, fondandosi direttamente sui verbali di accertamento dell’occupazione abusiva e sulla scadenza o mancata rinnovazione della concessione. La comunicazione di avvio era contenuta nei verbali della Polizia Locale, che consentivano la presentazione di memorie entro dieci giorni; comunque, l’ordine era vincolato e non sarebbe stato annullabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990. I verbali, mai opposti né contestati con querela di falso, facevano piena fede quanto ai fatti accertati e rendevano autonomamente rilevante l’istruttoria dell’ordine di rimozione. Non era necessario un ulteriore sopralluogo, poiché gli accertamenti erano stati reiterati fino a poco prima dell’ordine. Il richiamo ai verbali rendeva determinabile l’oggetto della rimozione. La rimozione coattiva costituiva la conseguenza dell’inottemperanza all’ordine precedente e il tempo trascorso, quasi un anno, aveva consentito alla società di adempiere spontaneamente. L’impugnazione dell’ordine non ne sospendeva automaticamente l’esecutività, in mancanza di una misura cautelare, richiesta soltanto dopo l’esecuzione coattiva. La società è stata condannata alle spese di giudizio in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 43, commi 1 e 3, Regolamento Comunale del Canone Unico Patrimoniale di Concessione

  l’accertamento di tre violazioni entro il quinquennio, qualora l’occupazione abusiva riguardi oltre il 10% della superficie concessa, darà luogo alla sanzione accessoria della decadenza

  La sospensione dell’attività e la decadenza dalla concessione sono sanzioni autonome, cumulabili e incidenti su titoli diversi; al ricorrere dei presupposti regolamentari la decadenza è una conseguenza necessaria.

• art. 50, commi 1, 5, 6 e 7, Regolamento Comunale del Canone Unico Patrimoniale di Concessione

  Le formalità relative all’avviso di accertamento esecutivo si applicano al sistema di riscossione introdotto dal 2019; per debiti anteriori possono essere utilizzate le comunicazioni dell’Ufficio Tributi idonee a documentare la morosità.

• art. 6 l. 77/1997

  La preventiva diffida è richiesta per la sanzione della sospensione dell’attività, non per la decadenza dalla concessione.

• artt. 1, 7, 9 e 10 l. 241/1990

  Il procedimento di decadenza dalla concessione è disciplinato dalle garanzie partecipative della l. 241/1990; nel caso concreto tali garanzie sono state rispettate mediante comunicazione di avvio, partecipazione e valutazione delle controdeduzioni.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è sufficiente quando gli atti richiamati siano specificamente indicati e resi disponibili all’interessato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’annullabilità di un ordine vincolato quando sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 45 e 46 Regolamento Comunale del Canone Unico Patrimoniale di Concessione

  I verbali di accertamento dell’occupazione abusiva possono valere anche come comunicazione di avvio del procedimento di rimozione; il provvedimento può individuare gli oggetti da rimuovere mediante rinvio a quanto verbalizzato.

• art. 43, comma 5, Regolamento Comunale del Canone Unico Patrimoniale di Concessione

  La contestazione o notificazione del verbale può contenere l’avvio del procedimento di rimozione, con successiva trasmissione degli atti all’ufficio competente.

• artt. 41 e 43 c.p.a.

  La censura relativa alla qualificazione dell’atto di rimozione coattiva è stata respinta; l’atto costituisce conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di rimozione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La pronuncia dispone l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte interessata.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  La pronuncia dispone l’oscuramento dei dati identificativi a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata.

Massime di principio

• Quando una disciplina regolamentare prevede, per la medesima condotta reiterata, una sospensione dell’attività e una decadenza dalla concessione, le due misure sono cumulabili se incidono su titoli giuridici diversi e la norma qualifica la decadenza come sanzione accessoria aggiuntiva.
• La preventiva diffida richiesta dalla disciplina della sospensione dell’attività non deve essere necessariamente rinnovata per ogni successiva violazione e non costituisce presupposto della distinta decadenza dalla concessione, salvo diversa espressa previsione normativa.
• La decadenza dalla concessione configurata da una norma regolamentare come conseguenza dell’accertamento di presupposti oggettivi è vincolata e non richiede un’ulteriore ponderazione discrezionale degli interessi, né può essere esclusa invocando genericamente situazioni emergenziali prive di una specifica base normativa.
• Un ordine di rimozione dell’occupazione abusiva del suolo pubblico può fondarsi autonomamente sui verbali di accertamento dell’abuso e non dipende dalla validità o dalla pendenza del giudizio relativo alla decadenza dalla concessione.
• I verbali di accertamento dell’occupazione abusiva, se non opposti nei modi previsti e non contestati con querela di falso, possono essere utilizzati come base istruttoria dell’ordine di rimozione quanto ai fatti materiali accertati.
• L’impugnazione di un provvedimento amministrativo non ne sospende automaticamente l’efficacia esecutiva; la rimozione coattiva può pertanto essere eseguita in assenza di una misura cautelare che sospenda l’atto.

Come è indicizzato