Sentenza n. 3844/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento ministeriale che aveva rigettato l’istanza di riconoscimento in Italia del titolo denominato “Corso in attenzione alle specifiche esigenze di sostegno”, conseguito presso un’università spagnola. Il Ministero aveva ritenuto ostativo il fatto che il titolo fosse un “titolo proprio” dell’università, e non un titolo ufficiale dell’ordinamento scolastico spagnolo, non abilitante e non spendibile negli altri Paesi. Il Ministero aveva comunque effettuato un raffronto tra il percorso formativo spagnolo e quello italiano per la specializzazione sul sostegno, concludendo per la sostanziale diversità dei programmi e per l’incolmabile differenza tra i percorsi. La ricorrente ha dedotto plurime censure di violazione della disciplina procedimentale, eccesso di potere, carenza di istruttoria e motivazione, nonché violazione della normativa nazionale ed europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali e delle libertà di circolazione e stabilimento. Ha chiesto anche il risarcimento in forma specifica, il riesame dell’istanza, l’eventuale nomina di un commissario ad acta e il risarcimento del danno da perdita di chance.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, disponendo il riesame dell’istanza da parte dell’Amministrazione e l’eventuale assegnazione di misure compensative. Il Collegio ha ritenuto illegittimo il rigetto fondato, in via ostativa, sulla distinzione tra titolo ufficiale e titolo proprio dell’università. In applicazione dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 18-22 del 2022, il Ministero deve valutare in concreto l’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, comparando il percorso estero con quello richiesto in Italia e prevedendo, se necessario, misure compensative ai sensi dell’art. 14 della direttiva 2005/36/CE. Anche qualora la direttiva non fosse direttamente applicabile, permane l’obbligo di esaminare la domanda alla luce delle disposizioni generali del TFUE sulla libera circolazione dei lavoratori e sulla libertà di stabilimento. Il Ministero aveva sì effettuato un raffronto tra i percorsi, ma la conclusione sulla loro radicale e incolmabile diversità era stata ritenuta apodittica, scarsamente argomentata e basata su argomenti deboli. Non era stato adeguatamente spiegato perché eventuali ore aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio non potessero colmare le differenze formative, tenuto conto che entrambi i percorsi erano incentrati sulla figura dell’alunno con bisogni educativi speciali. Il giudice ha inoltre richiamato la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui, anche fuori dall’ambito della direttiva 2005/36/CE, le autorità devono prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati, titoli ed esperienze pertinenti e procedere a una valutazione comparativa; il fatto che il titolo non sia rilasciato o riconosciuto dallo Stato d’origine non impone di riconoscerlo, ma non esclude che possa essere valutato nell’ambito della comparazione. Le domande risarcitorie non risultano accolte nel dispositivo, che si limita all’annullamento ai fini del riesame. Le spese sono state compensate in ragione dei contrasti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206

  Disciplina nazionale di attuazione della direttiva 2005/36/CE, applicabile alla domanda di riconoscimento del titolo di formazione conseguito all’estero.

• direttiva 2005/36/CE, art. 14

  Consente l’adozione di misure compensative quando la formazione o le qualifiche estere presentano differenze rispetto ai requisiti nazionali; tali misure devono essere valutate in modo proporzionato e concreto.

• TFUE, art. 45

  Tutela la libera circolazione dei lavoratori e impone, nelle situazioni rientranti nel suo ambito, una valutazione comparativa dell’insieme dei titoli, delle certificazioni e dell’esperienza pertinente.

• TFUE, art. 49

  Tutela la libertà di stabilimento e, nelle situazioni pertinenti, richiede alle autorità dello Stato ospitante una valutazione comparativa delle competenze possedute e di quelle richieste dalla disciplina nazionale.

• l. 4 agosto 1977, n. 517

  Richiamata per descrivere la funzione dell’insegnante di sostegno, quale docente di classe dotato di competenze didattiche e psico-pedagogiche finalizzate all’integrazione e agli interventi individualizzati.

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di risarcimento in forma specifica, ma non applicato dal dispositivo, che ha disposto soltanto l’annullamento ai fini del riesame.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di un titolo estero per l’insegnamento di sostegno, l’Amministrazione non può respingere la domanda per il solo fatto che il titolo sia qualificato nell’ordinamento straniero come titolo proprio dell’università e non come titolo ufficiale o abilitante.
• L’Amministrazione deve effettuare una valutazione concreta e comparativa dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite con la formazione estera, raffrontandolo con i requisiti e il percorso formativo richiesti dall’ordinamento italiano.
• La rilevazione di differenze tra il percorso formativo estero e quello nazionale non giustifica automaticamente il diniego: l’Amministrazione deve verificare se le differenze siano colmabili mediante misure compensative proporzionate, quali attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio, motivando specificamente l’eventuale impossibilità di ricorrervi.
• Il giudizio amministrativo secondo cui due percorsi formativi presentano una diversità radicale e incolmabile è illegittimo se fondato su motivazione apodittica, argomenti deboli e un’istruttoria che non spieghi concretamente perché le carenze formative non possano essere compensate.
• Anche quando la direttiva 2005/36/CE non sia direttamente applicabile, le autorità nazionali devono valutare la domanda alla luce delle disposizioni del TFUE sulla libera circolazione dei lavoratori e sulla libertà di stabilimento, prendendo in considerazione titoli, certificazioni ed esperienza pertinente.
• Il fatto che un titolo non sia rilasciato o riconosciuto dallo Stato membro d’origine non impone allo Stato ospitante di riconoscerlo, ma non impedisce che il titolo sia considerato nell’ambito della valutazione comparativa delle competenze.

Come è indicizzato