Sentenza n. 1421/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di annullamento d’ufficio della precedente deliberazione con cui erano state riconosciute, in attuazione della normativa emergenziale, un’indennità di funzione e un ristoro per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria delle strutture private accreditate. Ha dedotto: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato; insussistenza dei presupposti di invalidità dell’atto originario, sostenendo che l’autotutela fosse fondata su ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, nonché difetto di istruttoria, illogicità e sviamento; illegittimità delle ragioni poste a fondamento dell’annullamento, relative alla mancanza di copertura finanziaria e alla violazione dei limiti di spesa; violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di motivazione; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale della controversia. Il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione, in ragione della natura dei contributi e ristori previsti dalla legge e dell’assenza di discrezionalità amministrativa nella determinazione della spettanza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi sull’illegittimità dell’annullamento d’ufficio, sull’affidamento, sulla copertura finanziaria, sulla partecipazione procedimentale e sul calcolo dei ristori. La controversia riguarda contributi e ristori riconosciuti alle strutture private accreditate per la sospensione delle attività ordinarie durante l’emergenza Covid-19. Secondo il Collegio, la normativa statale e regionale predeterminava i presupposti, i beneficiari e i limiti massimi dell’erogazione, mentre all’amministrazione spettava soltanto verificare l’esistenza dei presupposti e la documentazione richiesta, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo del beneficio. La posizione azionata ha quindi consistenza di diritto soggettivo. Il fatto che la controversia sia formalmente riferita all’annullamento d’ufficio della delibera regionale non modifica il riparto di giurisdizione, poiché l’oggetto sostanziale resta la spettanza e la restituzione di contributi e ristori previsti dalla legge. Il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato quale base normativa dell’annullamento d’ufficio regionale, ma non esaminato nel merito dal TAR per il difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato in via subordinata dalla ricorrente per ottenere l’indennizzo qualora l’atto fosse qualificato come revoca anziché annullamento; questione non esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale fondamento normativo dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, commi 5-bis e 5-ter, d.l. 34/2020, conv. con l. 77/2020, introdotti dal d.l. 149/2020

  Le regioni e le Province autonome [...] possono riconoscere alle strutture private accreditate [...] fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...] un contributo una tantum legato all’emergenza in corso [...] a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati.

  La disciplina riconosceva un contributo emergenziale a condizioni e in misura normativamente predeterminate, con limite massimo del 90 per cento del budget e verifica dei costi fissi rendicontati; tale predeterminazione escludeva un apprezzamento discrezionale dell’amministrazione sulla spettanza del beneficio.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Prevedeva la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza sanitaria.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La disposizione è stata esaminata in relazione all’eccezione regionale sulla giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi; il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in tale ipotesi, qualificandola come controversia sulla concessione e revoca di contributi pubblici.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando all’amministrazione spetta soltanto verificare l’esistenza dei presupposti normativi e documentali, senza alcun apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia concernente l’annullamento d’ufficio di un atto regionale di riconoscimento di contributi resta devoluta al giudice ordinario quando l’oggetto sostanziale del giudizio è la spettanza, la revoca o la restituzione di un beneficio economico predeterminato dalla legge e non l’esercizio di un potere discrezionale attributivo.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici si fonda sulla natura della situazione soggettiva: il diritto soggettivo sussiste quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e l’amministrazione svolge una funzione meramente vincolata di verifica; l’interesse legittimo ricorre invece nella fase anteriore all’attribuzione discrezionale del beneficio o quando il beneficio sia ritirato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, la controversia può essere riassunta davanti a quest’ultimo nei termini di legge, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda originariamente proposta ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato