Sentenza n. 12535/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il rigetto del progetto di efficientamento energetico fondato sull’insufficienza dell’indagine di mercato utilizzata per determinare il consumo energetico di baseline. Dopo il preavviso di rigetto, riferito all’inidoneità degli stabilizzatori di tensione quale tecnologia equivalente, la ricorrente aveva modificato il criterio di calcolo, avvalendosi del paragrafo 6.10.2 dell’Allegato 1 alla Guida Operativa approvata con decreto direttoriale del 30 aprile 2019 e del Chiarimento operativo n. 11, applicabili ai settori o alle tecnologie privi di un mercato di riferimento consolidato. Aveva quindi prodotto un’indagine relativa a otto produttori, con dati riferiti agli anni 2016-2018 e fonti individuate nell’Annuario Statistico Italiano 2018 dell’ISTAT e nei bilanci delle imprese concorrenti. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 9 dell’Allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017 e della Guida Operativa, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, carenza di istruttoria, travisamento e difetto di motivazione, sostenendo che il GSE non avesse indicato quali ulteriori produttori dovessero essere considerati, perché il periodo 2016-2018 fosse inidoneo e per quali ragioni le fonti fossero insufficienti. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza e dei criteri di valutazione tecnico-economica, assumendo che il GSE avesse imposto requisiti probatori non previsti dalla disciplina e una prova eccessivamente gravosa. Con il terzo motivo ha dedotto nuovamente carenza di istruttoria e motivazione, nonché violazione dei principi partecipativi, per non avere il GSE instaurato un’ulteriore interlocuzione dopo il mutamento del criterio di calcolo e non avere indicato preventivamente i dati mancanti. È stata inoltre proposta domanda di accertamento del diritto al riconoscimento dei Certificati Bianchi e domanda di condanna del GSE all’adozione delle misure necessarie al loro rilascio.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente ai vizi di difetto di contraddittorio, istruttoria e motivazione del diniego. Il TAR ha premesso che l’onere di provare l’addizionalità dell’intervento, anche sotto i profili economici e di mercato, grava sul richiedente. Tuttavia, poiché il dispositivo innovativo era stato presentato in un momento in cui il mercato della power quality non risultava consolidato e mancavano orientamenti operativi specifici, il GSE avrebbe dovuto adottare un atteggiamento maggiormente collaborativo. Il preavviso di rigetto originario riguardava un diverso criterio di individuazione della baseline, basato sugli stabilizzatori di tensione; dopo tale rilievo la ricorrente aveva presentato una nuova impostazione fondata sull’indagine di mercato prevista per le tecnologie non specificamente disciplinate. Il GSE, prima di respingere l’istanza, avrebbe quindi dovuto formulare un nuovo preavviso, indicare puntualmente le carenze dell’indagine e consentire alla ricorrente di integrarla. Il diniego è stato inoltre ritenuto insufficientemente motivato perché non spiegava per quali ragioni gli otto produttori indicati non fossero rappresentativi del mercato, quali altri produttori avrebbero dovuto essere considerati, perché il periodo 2016-2018 fosse inadeguato rispetto allo sviluppo del mercato dal 2015 e perché le fonti dichiarate fossero insufficienti. Il TAR ha pertanto annullato il provvedimento e imposto al GSE di riaprire il procedimento, chiarendo le carenze dell’indagine e motivando esaustivamente l’esito del nuovo procedimento. È stata invece respinta la domanda di accertamento del diritto ai Certificati Bianchi, poiché non risultavano provati tutti gli elementi costitutivi della pretesa. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• d.m. 11 gennaio 2017

  artt. 7 e 9 dell’Allegato 1; art. 12

  La prova dell’addizionalità dell’intervento, compresi i profili economici o di mercato, grava sul soggetto richiedente; la valutazione deve tuttavia essere compiuta secondo criteri coerenti con la disciplina tecnico-economica applicabile.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Quando, dopo il preavviso di rigetto, l’interessato modifica in modo sostanziale l’impostazione della domanda o del criterio di calcolo, l’amministrazione deve consentire un’effettiva interlocuzione sulle nuove ragioni ostative e indicare le integrazioni necessarie.

• art. 1 l. 241/1990

  Il principio di leale collaborazione impone all’amministrazione, in presenza di oggettive incertezze istruttorie e di discipline tecniche non specificamente applicabili, di indicare con chiarezza le carenze documentali e consentire al privato di porvi rimedio.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento richiedono che il diniego fondato su valutazioni tecnico-istruttorie esponga le ragioni concrete per cui i dati prodotti sono insufficienti.

• par. 6.10.2 dell’Allegato 1 alla Guida Operativa approvata con decreto direttoriale MISE 30 aprile 2019

  Il soggetto proponente è tenuto ad effettuare un’indagine, con riferimento a documenti di letteratura ed all’offerta del mercato, che consenta di individuare la configurazione impiantistica di riferimento.

  Per tecnologie prive di specifiche indicazioni nella Guida, la baseline può essere individuata mediante un’indagine sull’offerta standard di mercato e sulla letteratura disponibile.

• Chiarimento operativo n. 11 della Guida Operativa approvata con decreto direttoriale MISE 30 aprile 2019

  Per i settori non trattati negli Allegati 2.1-2.6 ... è necessario fornire indicazioni su: 1. le tecnologie standard disponibili in commercio ...; 2. la quantificazione del potenziale di risparmio.

  In assenza di un settore o di una tecnologia specificamente disciplinati, il richiedente deve fornire dati sulle tecnologie standard disponibili e sul potenziale di risparmio; l’amministrazione deve valutare tali dati indicando puntualmente eventuali lacune.

Massime di principio

• L’onere di provare l’addizionalità di un intervento ammesso ai Certificati Bianchi grava sul richiedente e comprende anche la dimostrazione dei profili economici e di mercato rilevanti per la determinazione della baseline.
• Quando l’intervento riguarda una tecnologia innovativa priva di un mercato consolidato e di specifici orientamenti operativi, l’amministrazione non può limitarsi a respingere l’indagine di mercato per lacune genericamente indicate, ma deve specificare quali dati, produttori, periodi temporali o fonti risultino necessari.
• Se, dopo il preavviso di rigetto, il richiedente modifica sostanzialmente il criterio tecnico di determinazione della baseline, il precedente preavviso non esaurisce il contraddittorio procedimentale: l’amministrazione deve comunicare le nuove ragioni ostative e consentire un’ulteriore integrazione istruttoria ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990.
• Il diniego di un incentivo fondato su una valutazione tecnico-istruttoria è illegittimo per difetto di motivazione quando non spiega perché i dati prodotti non siano rappresentativi, quali ulteriori dati sarebbero necessari e per quali ragioni il periodo temporale o le fonti utilizzate siano inidonei.
• L’annullamento del diniego per vizi di contraddittorio, istruttoria e motivazione non comporta automaticamente l’accertamento del diritto all’incentivo quando non risultano provati tutti gli elementi costitutivi della pretesa; in tal caso l’amministrazione deve rinnovare il procedimento.

Come è indicizzato