Parere n. 1749/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ha impugnato l’informativa prefettizia interdittiva antimafia deducendo, con due motivi esaminati congiuntamente, violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 91, 92, 93 e 94-bis del d.lgs. 159/2011, degli artt. 3, 7 e 10-bis della l. 241/1990 e della circolare ministeriale del 16 novembre 2021, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, difetto dei presupposti, irragionevolezza, sproporzione e violazione del giusto procedimento. In particolare, ha contestato la mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa, sostenendo che gli elementi emersi indicassero un mero rischio superabile con misure meno restrittive; ha lamentato l’assenza di approfondimenti sull’attività concretamente svolta e sui tentativi di infiltrazione nella società, nonché la violazione del criterio del «più probabile che non». Ha chiesto anche la sospensione dell’interdittiva, prospettando il pregiudizio derivante dall’impossibilità di proseguire l’attività e dal recesso della banca dal contratto di conto corrente.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il ricorso e ha espresso parere per il suo rigetto. I due motivi sono stati esaminati congiuntamente. Il difetto di istruttoria, di motivazione, il travisamento e il difetto dei presupposti non sono stati ravvisati: la società non aveva contestato la storicità dei fatti posti a base dell’interdittiva né indicato elementi diversi idonei a mettere in dubbio la completezza dell’istruttoria, e le censure si risolvevano in un dissenso rispetto alle valutazioni prefettizie. La pluralità di elementi — intrecci societari, centralità della figura del congiunto della legale rappresentante, rapporti familiari, contatti personali e lavorativi, trasferimenti di dipendenti e interdittive riguardanti altre società riconducibili al medesimo contesto — è stata ritenuta idonea, nel suo apprezzamento unitario, a fondare il giudizio prognostico di rischio. Il rapporto di parentela non era stato valorizzato isolatamente. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa: la scelta dell’interdittiva, alla luce dell’istruttoria e dei suoi risultati, costituisce esercizio non irragionevole della discrezionalità prefettizia e non è sindacabile in assenza di manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza. Il pericolo di infiltrazione va accertato con una prognosi probabilistica basata su indizi gravi, precisi e concordanti secondo il criterio del «più probabile che non», senza richiedere la certezza propria dell’accertamento penale. L’istanza cautelare non ha ricevuto una statuizione autonoma nel dispositivo, che si limita al parere di rigetto del ricorso.

Osservazioni

Norme richiamate

• artt. 84 e 91 d.lgs. 159/2011

  L’interdittiva antimafia ha pertanto natura cautelare e preventiva, comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali della infiltrazione mafiosa.

  Le disposizioni sono applicate nel senso che l’informazione antimafia assolve una funzione preventiva e consente al Prefetto di formulare una prognosi sul rischio di infiltrazione, senza dover accertare un’infiltrazione già compiuta.

• artt. 87-89 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione, a carico di determinati soggetti individuati dall’articolo 85 del D. Lgs. 159/11, della sussistenza (contenuto interdittivo) o meno (contenuto liberatorio) di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 (articolo 84, comma 2).

  La comunicazione antimafia attesta la presenza o l’assenza delle cause tipizzate di cui all’art. 67 e si distingue dall’informazione antimafia per il carattere vincolato dell’accertamento.

• artt. 90-95 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia, poiché cristallizza una situazione di permeabilità mafiosa contenuta in un provvedimento giurisdizionale, costituisce un atto vincolato di accertamento, che non lascia spazio alcuno per valutazioni discrezionali, che caratterizzano invece l’informazione antimafia, che rispetto alla comunicazione presenta un quid pluris, individuabile proprio nell’apprezzamento discrezionale da parte del Prefetto del rischio di permeabilità mafiosa capace di condizionare le scelte e gli indirizzi dell'impresa.

  L’informazione antimafia si differenzia dalla comunicazione perché comporta una valutazione prefettizia discrezionale del rischio che l’infiltrazione condizioni l’impresa; tale giudizio è di natura prognostica e preventiva.

• art. 84, comma 4, d.lgs. 159/2011

  A differenza della comunicazione, l’informativa antimafia si fonda sui tentativi di infiltrazione, che possono desumersi dagli indici di cui all’art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 159/2011; gli elementi posti a base dell’informativa antimafia possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o possono anche essere già stati oggetto nel giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione e la relativa valutazione da parte del Predetto risulta sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento di fatti (Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5686).

  Gli indici di infiltrazione possono consistere anche in elementi non penalmente rilevanti o non sfociati in condanne. La valutazione prefettizia è sindacabile quando presenti manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.

• art. 89-bis, comma 1, d.lgs. 159/2011

  Resta da precisare, quanto ai rapporti intercorrenti tra comunicazione e informazione antimafia, che la comunicazione antimafia opera nei rapporti tra privati, mentre l’interdittiva antimafia opera nei rapporti tra privati e p.a. e, in seguito all’introduzione dell’art. 89 bis, comma 1, d. lgs. 159/2011, il rapporto tra comunicazioni e informazioni antimafia può essere ricostruito in termini di alternatività e non già di cumulatività.

  La comunicazione e l’informazione antimafia hanno ambiti distinti e operano in rapporto di alternatività, non di cumulo.

• art. 41 Cost.

  In una prospettiva anticipatoria della difesa della legalità all’autorità amministrativa è pertanto stato demandato il compito di individuare ed espellere dal circuito dell’economia legale i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose che, in quanto tali, esercitano o potrebbero esercitare l’iniziativa economica privata, assicurata in modo libero dall’articolo 41 Cost., in contrasto con l’utilità sociale, arrecando danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.

  La libertà d’iniziativa economica privata è tutelata nel quadro della funzione preventiva antimafia, che mira a impedire che essa venga esercitata in forme infiltrate e incompatibili con l’utilità sociale e con gli altri valori costituzionali.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  La ricorrente ha lamentato che l’Amministrazione del tutto erroneamente ed immotivatamente non avrebbe applicato le misure di prevenzione collaborativa, pur non avendo accertato “… situazioni di condizionamento o agevolazione in atto ma piuttosto un mero rischio (pericolo) che, all’evidenza, sul piano sostanziale, è compatibile e superabile con l’applicazione di più ragionevoli e proporzionati meccanismi alternativi di prevenzione collaborativa”.

  Il testo dà conto della censura relativa alle misure collaborative, ma non formula una lettura autonoma della disposizione: la scelta tra interdittiva e misura collaborativa è ricondotta alla discrezionalità prefettizia, sindacabile se manifestamente illogica, arbitraria o irragionevole.

• art. 93 d.lgs. 159/2011

  Le censure di difetto di istruttoria e di motivazioni, così come quelle di travisamento e difetto dei presupposti, si atteggiano a mere opinioni dissenzienti dalle conclusioni raggiunte dall’Amministrazione che, come tali, non possono costituire vizi di legittimità del procedimento.

  La disposizione è richiamata tra quelle invocate, ma il parere non ne offre una specifica interpretazione autonoma; la valutazione delle censure segue i principi generali sul sindacato dell’interdittiva.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  La scelta del provvedimento impugnato (interdittiva) invece dell’applicazione della misura di prevenzione collaborativa è espressione della discrezionalità dell’Amministrazione che, nel caso di specie, proprio in ragione dell’attività istruttoria svolta e delle relative risultanze, non appare irragionevole, arbitraria o illogica e come tale sfugge al sindacato del giudice amministrativo.

  La scelta della misura interdittiva invece della prevenzione collaborativa rientra nella discrezionalità amministrativa e resiste al sindacato quando, in rapporto alle risultanze istruttorie, non sia irragionevole, arbitraria o illogica.

• artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990

  Premesso che nel procedimento in trattazione risulta rispettato il principio del contraddittorio, atteso che la relazione istruttoria è stata inviata alla ricorrente dalla stessa Amministrazione con nota 13303 del 28 ottobre 2025, senza che la ricorrente abbia prodotto osservazioni o controdeduzioni.

  Il contraddittorio procedimentale è stato ritenuto rispettato perché la relazione istruttoria è stata trasmessa alla società, che ha avuto la possibilità di presentare osservazioni o controdeduzioni e non se ne è avvalsa.

• artt. 61, n. 2, 81, 512-bis e 416-bis.1 c.p.; artt. 81, 110, 648-ter, 648-ter.1 e 416-bis.1 c.p.

  A differenza della comunicazione, l’informativa antimafia si fonda sui tentativi di infiltrazione, che possono desumersi dagli indici di cui all’art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 159/2011; gli elementi posti a base dell’informativa antimafia possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o possono anche essere già stati oggetto nel giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione e la relativa valutazione da parte del Predetto risulta sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento di fatti (Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5686).

  Le ipotesi di reato erano riportate come parte del quadro fattuale, ma il parere chiarisce che l’interdittiva può fondarsi anche su elementi non penalmente rilevanti e non richiede un accertamento di responsabilità penale.

• art. 67 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione, a carico di determinati soggetti individuati dall’articolo 85 del D. Lgs. 159/11, della sussistenza (contenuto interdittivo) o meno (contenuto liberatorio) di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 (articolo 84, comma 2).

  Le cause di decadenza, sospensione o divieto previste dall’art. 67 costituiscono il contenuto tipizzato accertato mediante comunicazione antimafia.

• art. 85 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione, a carico di determinati soggetti individuati dall’articolo 85 del D. Lgs. 159/11, della sussistenza (contenuto interdittivo) o meno (contenuto liberatorio) di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 (articolo 84, comma 2).

  L’art. 85 individua i soggetti rispetto ai quali si effettua l’accertamento delle cause ostative rilevanti per la comunicazione antimafia.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003; artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità dell'interessato, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente e gli altri soggetti citati.

  Le disposizioni sono applicate per disporre l’oscuramento dei dati identificativi della ricorrente e degli altri soggetti menzionati, a tutela dei loro diritti o della dignità.

Massime di principio

• L’interdittiva antimafia ha funzione cautelare e preventiva e può essere adottata sulla base di una prognosi di possibili sviluppi illegali dell’infiltrazione, senza che occorra provare un’infiltrazione già realizzata o una responsabilità penale.
• Il pericolo di infiltrazione può essere desunto da indizi anche non penalmente rilevanti, purché valutati nel loro insieme e secondo il criterio probabilistico del «più probabile che non», sulla base di un attendibile grado di verosimiglianza e di indizi gravi, precisi e concordanti.
• I rapporti familiari non sono, isolatamente, sufficienti a fondare l’interdittiva; possono assumere rilievo quando, valutati insieme agli altri elementi, indichino che il soggetto criminale possa condizionare l’impresa attraverso il congiunto. Possono inoltre rilevare gli intrecci societari, i contatti personali e lavorativi e i trasferimenti di personale.
• La scelta prefettizia tra interdittiva e misure di prevenzione collaborativa è espressione di discrezionalità amministrativa ed è sindacabile quando risulti manifestamente illogica, irragionevole, arbitraria o fondata su travisamento dei fatti.
• Le contestazioni di difetto di istruttoria, motivazione o travisamento non sono sufficienti se si risolvono in un mero dissenso dalle conclusioni prefettizie e non indicano fatti o elementi idonei a mettere in dubbio la completezza dell’istruttoria o la ricostruzione dei presupposti.

Come è indicizzato