Sentenza n. 6241/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota applicativa dell'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, contestando sia la legittimità della proroga tecnica delle concessioni bingo sia la determinazione legislativa di un canone fisso e uniforme, non parametrato al fatturato e alla concreta remuneratività della concessione. Ha dedotto il contrasto con il diritto dell'Unione europea, in particolare con gli artt. 49 e 56 TFUE e con la direttiva 2014/23/UE, nonché chiesto, in subordine, la rimessione alla Corte costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 24, 41, 53, 57, 97 e 117, primo comma, Cost. Ha inoltre lamentato che l'ADM non avesse considerato i giudizi pendenti, precedenti valutazioni cautelari del Consiglio di Stato, la sentenza della Corte costituzionale n. 49/2021 e i rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia. L'ADM ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse canoni e corrispettivi meramente patrimoniali.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la controversia non riguardava la mera quantificazione di un canone nell'esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'amministrazione concedente. Nel merito, il ricorso è stato accolto sulla base della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, e delle successive sentenze del Consiglio di Stato. Il TAR ha ritenuto applicabile la direttiva 2014/23/UE alle proroghe successive alla scadenza del termine di recepimento e ha ricondotto la proroga tecnica all'art. 43 della direttiva, che consente modifiche della concessione senza nuova gara solo in ipotesi tassative. Nessuna delle deroghe previste dall'art. 43, paragrafi 1 e 2, è stata ritenuta applicabile: mancava una clausola di proroga originaria; non erano dimostrate le condizioni relative al subentro, all'imprevedibilità o alla sostituzione del concessionario; la proroga onerosa costituiva una modifica sostanziale; il valore della concessione superava le soglie europee. È stata quindi disapplicata, per contrasto con il diritto UE, la disciplina dell'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, nella parte relativa alla proroga dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e alla fissazione del corrispettivo rigido di euro 181.125. Per illegittimità derivata è stata annullata la nota ADM. Il TAR ha tuttavia precisato che l'annullamento non esonera l'esercente dal pagamento di un'indennità per l'utilità tratta dall'esercizio del bingo: l'ADM dovrà rideterminarla con provvedimenti discrezionali, anche provvisori, considerando il fatturato effettivo, i vantaggi della prosecuzione senza gara e gli svantaggi subiti, tra cui l'impossibilità di trasferire i locali, così da riequilibrare il rapporto ed evitare un'indebita locupletazione. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Spese integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  "indennità, canoni e altri corrispettivi"

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi comprende la controversia sulla legittimità della proroga e della pretesa autoritativa di applicare il canone, mentre l'esclusione riguarda le controversie meramente patrimoniali relative alla quantificazione di canoni e corrispettivi nell'esecuzione del rapporto.

• art. 1, comma 636, legge n. 147/2013

  Ha previsto la proroga tecnica delle concessioni bingo in attesa della gara e un canone mensile originario di euro 2.800 o euro 1.400 secondo la durata della frazione di mese.

• art. 1, comma 1047, lett. a), legge n. 205/2017

  Ha ulteriormente prorogato il regime delle concessioni bingo e incrementato il canone, costituendo una delle discipline oggetto dei rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia.

• art. 1, commi 123-125, legge n. 197/2022

  Ha disposto la proroga onerosa delle concessioni bingo fino al 31 dicembre 2024 e un corrispettivo una tantum fisso, pari per ciascun concessionario a euro 181.125, da versare in quattro rate; il TAR ha disapplicato tale disciplina per contrasto con la direttiva 2014/23/UE.

• art. 43, paragrafi 1, 2 e 4, direttiva 2014/23/UE

  Disciplina tassativamente le modifiche delle concessioni ammissibili senza una nuova procedura di gara. La proroga tecnica bingo, accompagnata da un canone fisso e oneroso, è stata ritenuta modifica sostanziale non riconducibile alle deroghe previste.

• art. 8, paragrafi 1 e 2, direttiva 2014/23/UE

  Il valore della concessione deve essere calcolato in relazione al fatturato generato a beneficio del concessionario; tale valore supera le soglie rilevanti e non consente l'applicazione della deroga prevista dall'art. 43, paragrafo 2.

• art. 5, direttiva 2014/23/UE

  Le concessioni per la gestione del gioco del bingo rientrano nella nozione europea di concessione, poiché attribuiscono il diritto di gestione accompagnato dall'assunzione del rischio operativo.

• art. 267 TFUE

  Ha costituito la base dei rinvii pregiudiziali del Consiglio di Stato alla Corte di giustizia, i cui chiarimenti sono stati utilizzati dal TAR per decidere la controversia.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Sono stati invocati dalla ricorrente, ma il TAR ha deciso principalmente sulla base della direttiva 2014/23/UE, quale disciplina specifica delle concessioni.

• art. 117, comma 1, Cost.

  È stato invocato quale parametro costituzionale del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo; la controversia è stata definita mediante disapplicazione della norma interna senza necessità di rimessione alla Corte costituzionale.

Massime di principio

• La proroga legislativa di una concessione di pubblico servizio, disposta dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE, costituisce una modifica della concessione soggetta all'art. 43 della direttiva, anche quando la concessione originaria sia stata affidata prima dell'entrata in vigore della direttiva.
• Le deroghe che consentono di modificare una concessione senza nuova gara ai sensi dell'art. 43 della direttiva 2014/23/UE sono di stretta interpretazione e non ricorrono quando la proroga onerosa, se conosciuta nella procedura originaria, avrebbe potuto influenzare la partecipazione alla gara.
• È incompatibile con l'art. 43 della direttiva 2014/23/UE la fissazione legislativa di un canone di proroga rigido e uniforme, non parametrato al fatturato e alla concreta remuneratività della concessione.
• Quando una disciplina nazionale di proroga contrasta con una direttiva europea direttamente rilevante e sufficientemente precisa, il giudice nazionale deve disapplicarla e annullare per illegittimità derivata l'atto amministrativo che ne costituisce applicazione.
• L'illegittimità della proroga di una concessione non comporta automaticamente l'esonero dell'operatore dal pagamento di qualsiasi somma per il periodo di esercizio di fatto: l'amministrazione deve determinare un'indennità equilibrata, considerando il fatturato, i vantaggi della prosecuzione senza gara e gli svantaggi gravanti sull'operatore.
• Nelle controversie sulla legittimità della proroga legislativa di una concessione e della pretesa autoritativa del relativo canone sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; l'esclusione per canoni e corrispettivi riguarda le sole controversie meramente patrimoniali sulla loro quantificazione nell'esecuzione del rapporto.

Come è indicizzato