Corte di giustizia, Sentenza C-83/19

Meccanismo di cooperazione e verifica per la Romania: natura, vincolatività ed effetti

La pronuncia è resa in procedimenti riuniti promossi da vari giudici rumeni e associazioni di magistrati, nell’ambito di controversie relative alle riforme del sistema giudiziario adottate in Romania tra il 2018 e il 2019. La Corte si pronuncia sul valore giuridico della decisione 2006/928/CE, che ha istituito il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV), e sulla compatibilità di diverse misure nazionali con lo Stato di diritto e con il requisito di indipendenza della magistratura.

Contesto normativo e nazionale

La Corte richiama il Trattato di adesione della Romania, l’Atto di adesione e gli articoli 37 e 38 di quest’ultimo, nonché la decisione 2006/928/CE e il suo allegato con i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e lotta alla corruzione. Sul piano interno, sono rilevanti la Costituzione rumena, in particolare gli articoli 115, 133, 134 e 148, e le leggi sulla giustizia nn. 303/2004, 304/2004 e 317/2004, più volte modificate da leggi e decreti d’urgenza. Le questioni concrete riguardano tre nuclei principali:

• la nomina ad interim ai vertici dell’Ispettorato giudiziario;
• la creazione della Sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario (SIRG);
• il regime della responsabilità patrimoniale dello Stato e della responsabilità personale dei giudici per errore giudiziario.

Questioni pregiudiziali e ricevibilità

I giudici del rinvio chiedono, in sostanza, se la decisione 2006/928 e le relazioni della Commissione siano atti dell’Unione interpretabili ai sensi dell’articolo 267 TFUE, se l’MCV sia vincolante per la Romania, e se le norme nazionali impugnate siano compatibili con gli articoli 2 e 19 TUE, con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, con l’articolo 47 della Carta e con il principio del primato. La Corte respinge varie eccezioni di irricevibilità e precisa che, salvo la settima questione nella causa C‑397/19, tutte le questioni utili rientrano nella sua competenza interpretativa.

Natura giuridica della decisione 2006/928 e delle relazioni della Commissione

La Corte afferma che la decisione 2006/928 è un atto della Commissione adottato sulla base dell’Atto di adesione, che a sua volta rientra nel Trattato di adesione; essa rientra quindi nell’ambito di applicazione di tale Trattato. La circostanza che sia stata adottata prima dell’adesione non ne esclude la rilevanza, poiché l’Atto di adesione autorizzava espressamente l’adozione anticipata di misure ai sensi degli articoli 37 e 38. La decisione resta in vigore fino alla sua abrogazione e obbliga in tutti i suoi elementi la Romania. I parametri di riferimento del suo allegato mirano a garantire il rispetto del valore dello Stato di diritto e sono vincolanti; la Romania deve adottare le misure appropriate per raggiungerli e non può adottare o mantenere misure che ne compromettano la realizzazione. Le relazioni della Commissione, pur non essendo indirizzate alla Romania, devono essere tenute in debito conto in forza del principio di leale cooperazione e le raccomandazioni ivi contenute orientano l’attuazione dei parametri di riferimento.

Portata dell’MCV sull’organizzazione della giustizia rumena

La Corte precisa che l’MCV riguarda il sistema giudiziario rumeno nel suo complesso e la lotta alla corruzione. Di conseguenza, le norme nazionali sull’organizzazione della giustizia rientrano nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928, e quindi devono rispettare il valore dello Stato di diritto sancito dall’articolo 2 TUE. In questo quadro, la Corte considera rilevanti sia le disposizioni sulla gestione dell’Ispettorato giudiziario sia quelle sull’istituzione della SIRG, perché incidono su aspetti centrali della capacità del sistema giudiziario di operare in modo indipendente ed efficace.

Nomine ad interim ai vertici dell’Ispettorato giudiziario

Quanto alla causa C‑83/19, la Corte afferma che l’articolo 2 TUE e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, nonché la decisione 2006/928, ostano a una normativa nazionale adottata dal governo che consenta nomine ad interim ai posti dirigenziali dell’organo incaricato delle indagini disciplinari e dell’azione disciplinare nei confronti di giudici e procuratori, in deroga alla procedura ordinaria, se tale normativa può far sorgere dubbi legittimi sull’uso di tali prerogative come strumento di pressione o di controllo politico. La Corte evidenzia che, quando un organo disciplinare è investito di poteri tanto sensibili, le modalità di nomina dei suoi vertici devono essere concepite in modo da escludere qualsiasi ragionevole dubbio sulla loro indipendenza.

Sezione speciale per i reati dei magistrati (SIRG)

La Corte esamina congiuntamente le questioni relative alla SIRG e conclude che l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, nonché la decisione 2006/928, ostano a una normativa che istituisca una sezione specializzata del pubblico ministero con competenza esclusiva a indagare sui reati commessi da giudici e procuratori, se tale sezione non sia:

• giustificata da esigenze oggettive e verificabili di buona amministrazione della giustizia;
• accompagnata da garanzie specifiche idonee a escludere il rischio di uso quale strumento di controllo politico;
• strutturata in modo da assicurare il pieno rispetto degli articoli 47 e 48 della Carta. La Corte sottolinea che una sezione del genere può incidere sull’indipendenza della magistratura, soprattutto se il suo funzionamento, le modalità di nomina e revoca dei procuratori e il trasferimento automatico dei fascicoli consentono di percepirla come strumento di pressione o di intimidazione. La Corte rileva inoltre il rischio che il numero limitato di procuratori e la loro esperienza insufficiente compromettano la ragionevole durata dei procedimenti e l’efficacia della lotta alla corruzione.

Responsabilità dello Stato e responsabilità personale dei giudici per errore giudiziario

Nel procedimento C‑397/19 la Corte distingue tra responsabilità dello Stato e responsabilità personale del magistrato. Riconosce che una definizione generale e astratta di «errore giudiziario» non è, di per sé, contraria all’articolo 2 e all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Tuttavia, è incompatibile con il diritto dell’Unione una disciplina che:

• accerti l’errore giudiziario nel procedimento contro lo Stato senza sentire il giudice interessato;
• renda tale accertamento vincolante nel successivo giudizio di rivalsa contro il magistrato;
• non preveda garanzie sufficienti per impedire che l’azione di rivalsa diventi uno strumento di pressione sull’attività giurisdizionale;
• non assicuri pienamente i diritti della difesa del giudice. La Corte ammette che la responsabilità personale del giudice può essere prevista in casi eccezionali e per colpa grave, ma precisa che non può scattare automaticamente per il solo fatto dell’errore giudiziario. Le autorità che attivano e conducono l’indagine e l’azione di rivalsa devono agire in modo obiettivo e imparziale.

Primato del diritto dell’Unione e norme costituzionali nazionali

Nella causa C‑195/19 la Corte riafferma che il principio del primato del diritto dell’Unione impone a ogni giudice nazionale di disapplicare qualsiasi disposizione interna contrastante, anche se di rango costituzionale e anche se interpretata dal giudice costituzionale nazionale in senso ostativo. Se la disposizione nazionale impedisce l’effettività della decisione 2006/928 o dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, il giudice ordinario deve lasciarla inappllicata. La Corte precisa che sia i parametri di riferimento della decisione 2006/928 sia l’obbligo di indipendenza dei giudici discendente dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE hanno effetto diretto e possono quindi essere fatti valere dal giudice nazionale.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• la decisione 2006/928 e le relazioni della Commissione sono atti dell’Unione interpretabili ex articolo 267 TFUE;
• la decisione 2006/928 rientra nell’ambito del Trattato di adesione, è vincolante per la Romania e i parametri di riferimento sono obbligatori;
• le norme sull’organizzazione giudiziaria rumena rientrano nel campo di applicazione della decisione 2006/928;
• le nomine ad interim ai vertici dell’ispettorato giudiziario, se idonee a creare dubbi legittimi di pressione politica, sono incompatibili con il diritto UE;
• la SIRG è incompatibile con il diritto UE se priva delle garanzie indicate;
• il regime di responsabilità per errore giudiziario è contrario al diritto UE nella parte in cui consente un’azione di rivalsa lesiva dell’indipendenza giudiziaria e dei diritti di difesa;
• il primato del diritto dell’Unione impone la disapplicazione delle norme nazionali, anche costituzionali, incompatibili con tali principi.