Sentenza n. 833/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente, in possesso di titoli spagnoli di formazione professionale per l’igiene dentale, ha impugnato il decreto con cui il Ministero della Salute ha subordinato il riconoscimento della qualifica al superamento, alternativamente, di una prova attitudinale riguardante discipline per complessivi 94 crediti oppure di un tirocinio di adattamento di 18 mesi. Ha dedotto, anzitutto, violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, della direttiva 2005/36/CE e delle regole procedurali, sostenendo che il Ministero non avrebbe valutato l’insieme delle competenze, dei titoli e delle esperienze acquisite, né avrebbe adeguatamente motivato le differenze tra il percorso spagnolo e quello italiano. Ha lamentato inoltre la mancata comunicazione dei motivi ostativi, assumendo che tale adempimento le avrebbe consentito di produrre i programmi degli insegnamenti frequentati all’estero. La misura compensativa sarebbe stata sproporzionata, poiché il percorso estero avrebbe comportato 180 crediti, inclusi 50 crediti di tirocinio pratico e oltre 740 ore di tirocinio, mentre il provvedimento richiedeva 94 crediti integrativi o un tirocinio di oltre 18 mesi. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dei principi di buon andamento, efficacia, efficienza, trasparenza, chiarezza e correttezza dell’azione amministrativa, richiamando alcune precedenti decisioni italiane riportate nella banca dati europea delle qualifiche professionali come riconoscimenti senza misure compensative e sostenendo di aver fatto affidamento su tale prassi. Con il terzo motivo ha dedotto violazione dell’art. 22, commi 1 e 6, del d.lgs. n. 206/2007 e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irrazionalità, contraddittorietà, violazione dell’imparzialità e della proporzionalità. Il Ministero ha contestato le censure, evidenziando la non sovrapponibilità dei percorsi formativi spagnolo e italiano.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, richiamando propri precedenti su fattispecie analoghe. Ha ritenuto che il decreto fosse adeguatamente istruito e motivato sulla base della valutazione svolta dalla Conferenza di servizi dell’8 maggio 2024. La Conferenza aveva individuato differenze sostanziali tra la formazione spagnola e quella italiana: la prima è una formazione professionale non universitaria riconducibile all’art. 11, lett. c), della direttiva 2005/36/CE, mentre la qualifica italiana è riconducibile all’art. 11, lett. d), e il percorso spagnolo ha durata biennale, contro il percorso universitario italiano triennale. Erano state inoltre riscontrate carenze contenutistiche in discipline caratterizzanti e professionalizzanti, tra cui tecniche mediche applicate all’igiene dentale, discipline odontostomatologiche, scienze cliniche interdisciplinari, anestesiologia, gastroenterologia, malattie del sangue e medicina legale, ritenute necessarie per le competenze di prevenzione nelle diverse fasce di età e per le correlazioni tra patologie orali e sistemiche. Da tali differenze il Collegio ha desunto la legittimità della scelta di imporre una misura compensativa, senza ravvisare difetto di istruttoria, carenza di motivazione o sproporzione nella durata del tirocinio o nell’estensione della prova attitudinale. È stata respinta anche la censura relativa al mancato preavviso di diniego: secondo il TAR, alla luce della valutazione analitica del percorso formativo, l’amministrazione non avrebbe potuto giungere a un esito diverso e l’ulteriore partecipazione procedimentale non avrebbe avuto concreta utilità. I programmi degli insegnamenti prodotti o producibili dalla ricorrente non avrebbero comunque superato la carenza relativa alla totale assenza di competenze nelle discipline indicate dalla Conferenza. Il TAR ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, cause riunite C-340/24 e C-442/24, secondo cui gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato ospitante di prendere in considerazione un titolo di formazione ottenuto in altro Stato membro quando esso non sia legalmente riconosciuto e sia privo di carattere ufficiale nello Stato d’origine. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in euro 1.500, oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Sono richiamati in relazione all’obbligo di motivazione e ai principi generali dell’azione amministrativa; il giudice ha escluso che il decreto fosse carente di motivazione.

• direttiva 2005/36/CE

  La qualificazione del titolo estero e di quello italiano secondo diversi livelli formativi della direttiva, unitamente alle differenze contenutistiche, può giustificare l’imposizione di misure compensative.

• art. 11, lett. c), direttiva 2005/36/CE

  Il titolo spagnolo è stato ricondotto a una qualifica professionale conforme a tale livello di formazione.

• art. 11, lett. d), direttiva 2005/36/CE

  La qualifica italiana di igienista dentale è stata ricondotta a tale diverso e più elevato livello formativo.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  È richiamato alla luce dell’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia in tema di riconoscimento delle qualifiche professionali ottenute in altro Stato membro.

• art. 22, comma 8-bis, d.lgs. 206/2007

  Consente di motivare l’imposizione di un tirocinio di adattamento o di una prova attitudinale quando emergano differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta dall’ordinamento italiano.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  È richiamato dalla ricorrente in relazione agli obblighi di trasparenza nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 22, commi 1 e 6, d.lgs. 206/2007

  Sono invocati dalla ricorrente rispetto alla valutazione del percorso formativo e dell’esperienza professionale; il giudice ha ritenuto che il Ministero avesse svolto una valutazione sufficiente e analitica.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Secondo la Corte di giustizia, non impongono allo Stato ospitante di considerare un titolo ottenuto in altro Stato membro che non sia legalmente riconosciuto e non abbia carattere ufficiale nello Stato d’origine.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale sanitaria conseguita in altro Stato membro, l’amministrazione può imporre una misura compensativa quando accerti, con istruttoria analitica, differenze sostanziali tra il percorso formativo estero e quello previsto dall’ordinamento nazionale, sia quanto al livello della formazione sia quanto alla durata e ai contenuti degli insegnamenti.
• La diversa qualificazione del percorso estero come formazione professionale non universitaria riconducibile all’art. 11, lett. c), della direttiva 2005/36/CE, rispetto alla qualifica nazionale riconducibile all’art. 11, lett. d), costituisce un elemento rilevante per giustificare l’imposizione di un tirocinio di adattamento o di una prova attitudinale.
• La motivazione del provvedimento di riconoscimento condizionato è sufficiente quando dia conto delle differenze di durata, struttura, impegno teorico-pratico e contenuti dei due percorsi e individui concretamente le discipline o competenze mancanti ritenute essenziali per l’esercizio della professione.
• Il mancato preavviso di diniego non determina l’illegittimità del provvedimento quando, alla luce dell’istruttoria già compiuta, l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso; in tal caso l’ulteriore partecipazione procedimentale è inutiliter data.
• Ai fini del riconoscimento infracomunitario, il diritto dell’Unione non impone allo Stato ospitante di prendere in considerazione un titolo di formazione ottenuto in altro Stato membro quando il titolo non sia legalmente riconosciuto e sia privo di carattere ufficiale nello Stato d’origine.

Come è indicizzato