Tribunale, Sentenza T-290/23

Accesso ai documenti SRB relativi alla risoluzione di Sberbank Croatia

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da MeSoFa Vermögensverwaltungs AG contro diverse decisioni del SRB e del suo Appeal Panel in materia di accesso ai documenti concernenti la risoluzione di Sberbank Croatia. La controversia si inserisce nel quadro del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti e del regolamento n. 806/2014 sulla risoluzione bancaria.

Fatti e svolgimento del procedimento

La ricorrente, già azionista quasi totale o totale di alcune entità del gruppo Sberbank in Croazia, aveva chiesto l’accesso a documenti relativi alle decisioni SRB/EES/2022/17 e SRB/EES/2022/21, concernenti la sospensione di obblighi di pagamento e l’avvio della risoluzione di Sberbank Croatia. Il SRB concesse solo un accesso parziale; la ricorrente presentò quindi domanda confermativa ai sensi del regolamento n. 1049/2001.

Dopo la prima conferma negativa del SRB, l’Appeal Panel rilevò carenze di motivazione e rimise la causa al SRB. Quest’ultimo adottò una seconda decisione confermativa, ampliando l’accesso ma mantenendo talune censure. La ricorrente impugnò anche questa seconda decisione e la successiva decisione dell’Appeal Panel, che le aveva dato sostanzialmente torto sui nuovi motivi di diniego addotti dal SRB.

Questioni preliminari: cessazione della materia del contendere

Il Tribunale ha ritenuto che non vi fosse più luogo a statuire sulle domande rivolte contro la prima decisione confermativa, la prima decisione dell’Appeal Panel e la presunta decisione implicita di rigetto. Ciò perché gli atti successivi avevano sostituito integralmente, nei loro effetti, i precedenti, con la conseguenza che un’eventuale annullamento delle prime decisioni non avrebbe prodotto alcun vantaggio aggiuntivo per la ricorrente.

Quanto alla pretesa decisione implicita ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha osservato che l’adozione della seconda decisione espressa del SRB aveva comunque fatto venir meno l’eventuale decisione implicita, con effetti retroattivi, rendendo la censura priva di oggetto.

Controllo sulle regole di procedura dell’Appeal Panel

La ricorrente ha sollevato diversi motivi di illegittimità contro gli articoli 20 e 21, paragrafo 4, delle regole di procedura dell’Appeal Panel.

Sul primo punto, il Tribunale ha ritenuto che l’articolo 20, che fa decorrere il termine per decidere quando il fascicolo è completo, non contrasti con l’articolo 85, paragrafo 4, del regolamento n. 806/2014. Tale interpretazione è stata giustificata alla luce del contesto procedurale e della finalità dell’Appeal Panel, che deve operare come meccanismo interno quasi giurisdizionale, nel rispetto del contraddittorio.

Sul secondo punto, il Tribunale ha affermato che l’articolo 21, paragrafo 4, non introduce un termine autonomo, ma esprime il principio di buona amministrazione e del termine ragionevole; pertanto non viola né il regolamento n. 1049/2001 né il diritto a un ricorso effettivo ex articolo 47 della Carta. In mancanza di un termine legale espresso, l’amministrazione resta comunque vincolata a decidere in un tempo ragionevole.

Possibilità per il SRB di fondare la nuova decisione su motivi diversi

Il Tribunale ha respinto la tesi secondo cui il SRB, dopo il rinvio dell’Appeal Panel, avrebbe dovuto limitarsi ai motivi originariamente addotti. Ha chiarito che, in una nuova decisione confermativa adottata in seguito a rinvio, il SRB può riesaminare l’insieme della richiesta di accesso e fondare il diniego anche su altre eccezioni dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, purché resti nel perimetro della disciplina sull’accesso e motivi in modo adeguato.

In questo contesto, il Tribunale ha anche escluso che il tempo trascorso tra le varie decisioni renda di per sé illegittimo il diniego di accesso: il ritardo può eventualmente rilevare sotto il profilo del risarcimento del danno, ma non trasforma automaticamente un diniego fondato su eccezioni sostanziali in un atto illegittimo.

Richiesta di accesso e delimitazione dell’oggetto

La ricorrente sosteneva che la domanda avesse riguardato anche altri documenti, oltre alle due decisioni SRB/EES/2022/17 e SRB/EES/2022/21. Il Tribunale ha però rilevato che, nel testo della domanda confermativa, la richiesta risultava inequivocabilmente circoscritta a quei due atti. Di conseguenza, il SRB non era tenuto a ricercare o motivare l’esistenza di ulteriori documenti, né poteva essergli contestata la mancata divulgazione di atti non chiaramente compresi nell’oggetto della domanda.

Motivazione della seconda decisione confermativa

Il Tribunale ha giudicato sufficiente la motivazione del SRB nella seconda decisione confermativa. Tale decisione descriveva l’ambito della richiesta, spiegava le consultazioni con terzi, richiamava le eccezioni pertinenti dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 e illustrava, per gruppi di informazioni e redazioni specifiche, il nesso tra contenuto sensibile e interesse protetto.

Il Tribunale ha quindi concluso che la ricorrente era in grado di comprendere le ragioni del diniego parziale e che il giudice poteva esercitare un controllo effettivo sulla legittimità dell’atto.

Eccezione relativa alla politica finanziaria, monetaria o economica

Quanto all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha precisato che non è necessario che il SRB abbia competenza diretta in materia di politica finanziaria o monetaria: è sufficiente che la divulgazione del documento possa ledere la tutela di tale politica. La censura secondo cui il SRB non sarebbe competente in materia è stata pertanto respinta.

Eccezione relativa agli interessi commerciali

Il Tribunale ha ritenuto legittimo il ricorso all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 per proteggere informazioni sensibili sulla situazione di Sberbank Croatia, ancora operativa. Le redazioni riguardavano, tra l’altro, deflussi di depositi, copertura della liquidità, capacità di compensazione, capitale e misure adottate o valutate per fronteggiare il deterioramento della situazione.

La Corte ha osservato che il SRB aveva spiegato in modo specifico come la divulgazione di tali dati potesse concretamente e ragionevolmente pregiudicare gli interessi commerciali della banca e persino la cooperazione futura degli operatori con le autorità di risoluzione. Ha inoltre ritenuto sufficiente la valutazione secondo cui non era stato dimostrato alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione; l’interesse ad avvalersi dei documenti in giudizio è stato qualificato come interesse privato.

L’Appeal Panel, a sua volta, ha confermato che il SRB aveva rafforzato la motivazione in modo conforme ai rilievi formulati nella prima decisione e che il diniego restava giustificato.

Eccezione relativa a ispezioni, indagini e audit

Per quanto riguarda l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha ritenuto che la procedura di valutazione prevista dall’articolo 20 del regolamento n. 806/2014 costituisca una procedura strutturata e formalizzata di raccolta e analisi di informazioni, dunque una "indagine" ai fini della disposizione sull’accesso ai documenti.

Poiché la procedura di valutazione era ancora in corso al momento della seconda decisione confermativa, il SRB poteva invocare la tutela della finalità dell’indagine per mantenere riservate l’identità e il ruolo del valutatore indipendente, al fine di evitare pressioni esterne e preservare l’indipendenza del processo. Il Tribunale ha respinto anche l’argomento secondo cui la riservatezza dell’identità del valutatore sarebbe incompatibile con l’obbligo di indipendenza previsto dall’articolo 20 del regolamento n. 806/2014.

Consultazione dei terzi e richiamo ad altre basi normative

La ricorrente sosteneva che il SRB si fosse limitato a recepire le obiezioni di terzi o avesse fatto leva su norme diverse dal regolamento n. 1049/2001, in particolare sulla decisione 2004/258 della BCE. Il Tribunale ha invece rilevato che il SRB aveva autonomamente applicato le eccezioni del regolamento n. 1049/2001, consultando i terzi solo come previsto dalla disciplina applicabile.

Il richiamo alla decisione 2004/258 è stato considerato meramente descrittivo delle valutazioni della BCE, senza che il SRB vi avesse fondato in proprio il diniego di accesso.

Diritti procedurali, accesso al fascicolo e motivazione dell’Appeal Panel

Il Tribunale ha escluso la violazione del diritto di difesa e del diritto di accesso al fascicolo. Nel procedimento di accesso ai documenti, la comunicazione al richiedente dei documenti che l’amministrazione ritiene confidenziali svuoterebbe di senso la procedura stessa; inoltre, la normativa sull’accesso ai documenti prevede un meccanismo specifico di richiesta confermativa e, nel caso di specie, la ricorrente aveva potuto far valere le proprie osservazioni sia davanti al SRB sia davanti all’Appeal Panel.

È stato inoltre confermato che l’Appeal Panel non ha competenza a statuire su un accesso al fascicolo fondato sull’articolo 90, paragrafo 4, del regolamento n. 806/2014, distinto dall’accesso pubblico ai documenti. Anche il rilievo relativo all’aggiornamento della motivazione è stato respinto: il SRB, dopo il rinvio, poteva integrare e rafforzare le ragioni del diniego.

Esito finale

Il Tribunale ha dichiarato che non vi era più luogo a statuire sulle censure contro la prima decisione confermativa, la prima decisione dell’Appeal Panel e la decisione implicita eventualmente esistente. Per il resto, ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la ricorrente alle spese.

Principio affermato

La pronuncia conferma che, in materia di accesso ai documenti, un’autorità come il SRB può opporre le eccezioni del regolamento n. 1049/2001 anche a documenti connessi a procedure di risoluzione bancaria, purché specifichi in concreto il pregiudizio che deriverebbe dalla divulgazione. La decisione successiva adottata dopo rinvio dell’Appeal Panel può sostituire integralmente la precedente e può essere motivata anche con nuove eccezioni del medesimo regolamento, senza che ciò violi di per sé il diritto dell’Unione o la Carta.