Sentenza n. 3035/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il divieto regolamentare di accesso al Parco con audioguide diverse da quelle messe a disposizione dai concessionari ufficiali o da soggetti autorizzati. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 6, 111 e 115 del d.lgs. 42/2004, sostenendo che la valorizzazione dei beni culturali può essere promossa anche da soggetti privati e non è riservata in via esclusiva all'amministrazione. Ha inoltre dedotto la violazione della libertà di iniziativa economica, della concorrenza e della normativa di liberalizzazione, lamentando che il divieto producesse una restrizione sproporzionata e immotivata della propria attività commerciale, in contrasto con l'art. 41 Cost., con il diritto dell'Unione europea e con gli artt. 3 d.l. 138/2011 e 31 d.l. 201/2011. Nel corso del giudizio, dopo l'ordinanza cautelare di rigetto, la ricorrente e l'amministrazione hanno regolamentato l'accesso delle audioguide della ricorrente mediante sottoscrizione di un codice etico, pagamento dei diritti di immagine e verifica scientifica dei contenuti; la ricorrente ha quindi chiesto la dichiarazione di cessazione della materia del contendere.

La decisione

Il Collegio ha dichiarato cessata la materia del contendere, in ragione della sopravvenuta regolamentazione dell'accesso delle audioguide della ricorrente. Ai fini della soccombenza virtuale ha comunque esaminato sinteticamente i motivi. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: l'iniziativa privata nella valorizzazione dei beni culturali non consente l'arbitraria commercializzazione di servizi divulgativi non previamente vagliati dal Parco. Ai sensi dell'art. 115 d.lgs. 42/2004, la gestione delle attività di valorizzazione dei beni culturali pubblici avviene direttamente o indirettamente, tramite concessione o affidamento di appalti pubblici, secondo una scelta dell'amministrazione e previo controllo delle modalità di gestione e dei contenuti. Anche il secondo motivo è stato respinto: il divieto non elimina l'offerta turistica, ma mira a garantire che i contenuti delle audioguide siano scientificamente corretti e che le informazioni logistiche siano aggiornate, tutelando visitatori, patrimonio culturale e operatori autorizzati. La restrizione è stata ritenuta giustificata dalla tutela dei beni culturali e non illogica o sproporzionata, anche perché l'operatore può ottenere l'autorizzazione del Parco ove i dispositivi non presentino le criticità considerate dal regolamento. La ricorrente è stata condannata, per soccombenza virtuale, al pagamento di euro 1.000,00 oltre accessori in favore del Parco; nulla è stato disposto sulle spese nei confronti del Ministero non costituito.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, d.lgs. 42/2004

  La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale.

  La norma favorisce la partecipazione privata alla valorizzazione, ma non attribuisce ai privati un diritto a svolgere servizi divulgativi nel bene culturale senza previo vaglio e autorizzazione dell'amministrazione.

• art. 111, comma 2, d.lgs. 42/2004

  La valorizzazione è ad iniziativa pubblica o privata.

  L'iniziativa privata è astrattamente ammessa, ma deve essere esercitata nel quadro delle modalità di gestione e dei controlli previsti dall'amministrazione.

• art. 115 d.lgs. 42/2004

  le attività di valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica sono gestite in forma diretta o indiretta

  La gestione indiretta avviene tramite concessione a terzi o affidamento di appalti pubblici; l'amministrazione può quindi subordinare l'erogazione di servizi divulgativi alla previa autorizzazione e verifica dei contenuti.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica non impedisce limitazioni giustificate dalla tutela di interessi pubblici di rango elevato, tra cui la protezione dei beni culturali, purché la misura non sia illogica o sproporzionata.

• art. 3 d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011

  l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge

  Il principio di liberalizzazione ammette deroghe quando siano giustificate, tra l'altro, dalla protezione del patrimonio culturale.

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali [...] esclusi quelli connessi [...] alla tutela [...] dei beni culturali

  La libertà commerciale non esclude vincoli connessi alla tutela dei beni culturali; tali vincoli possono essere introdotti senza violare il principio di liberalizzazione se funzionali a tale tutela.

• art. 22-ter, comma 1, d.l. 91/2014, convertito dalla l. 116/2014

  solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano e dei beni culturali

  Le limitazioni alle attività economiche sono ammissibili quando necessarie a garantire, tra gli altri interessi, la tutela dei beni culturali.

Massime di principio

• La partecipazione dei soggetti privati alla valorizzazione dei beni culturali, prevista dagli artt. 6 e 111 d.lgs. 42/2004, non comporta il diritto di introdurre o commercializzare liberamente servizi divulgativi all'interno di un bene culturale pubblico senza il previo vaglio dell'amministrazione titolare della gestione.
• Ai sensi dell'art. 115 d.lgs. 42/2004, la gestione indiretta delle attività di valorizzazione dei beni culturali pubblici deve svolgersi mediante concessione o affidamento di appalti pubblici; l'amministrazione può pertanto subordinare l'accesso di strumenti divulgativi privati a un'autorizzazione e alla verifica scientifica e logistica dei relativi contenuti.
• Una limitazione all'accesso con audioguide private non contrasta con la libertà di iniziativa economica e con i principi di liberalizzazione quando sia finalizzata a garantire la correttezza scientifica delle informazioni, l'aggiornamento delle indicazioni logistiche e la tutela del patrimonio culturale, senza eliminare in assoluto l'offerta privata ma prevedendo la possibilità di autorizzazione.
• La sopravvenuta regolamentazione dell'attività oggetto di impugnazione, con soddisfazione della posizione sostanziale dedotta in giudizio, determina la cessazione della materia del contendere; il giudice può comunque esaminare i motivi ai fini della soccombenza virtuale e della liquidazione delle spese.

Come è indicizzato