Sentenza n. 1/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno proposto la class action per l'efficienza della pubblica amministrazione prevista dal d.lgs. 198/2009, lamentando la mancata copertura del trasporto pubblico locale nella zona di residenza, dove la fermata più vicina dista circa due chilometri ed è raggiungibile attraverso un percorso caratterizzato da salite e discese. Dopo l'intervento del Difensore civico e una diffida ex art. 3 d.lgs. 198/2009, le amministrazioni hanno rappresentato l'impossibilità di potenziare il servizio per ragioni di sicurezza stradale e conformazione delle strade collinari. I ricorrenti hanno dedotto violazione dell'art. 3 Cost., dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, dell'art. 36 d.lgs. 285/1992, della l.r. Emilia-Romagna n. 30/1998, dello Statuto comunale, degli strumenti di pianificazione della mobilità e della Carta dei servizi Tper, sostenendo che il prolungamento della linea n. 51 fosse tecnicamente possibile e necessario per assicurare uguaglianza, libera circolazione, continuità e capillarità del servizio. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di legittimazione passiva, l'inammissibilità della class action per mancata violazione di obblighi o standard specifici e l'impossibilità di ottenere una condanna ad adottare uno specifico facere organizzativo.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione relativa alla memoria ex art. 73 c.p.a., ritenendola depositata tempestivamente e rispettosa del contraddittorio. Ha accolto le eccezioni di difetto di legittimazione passiva di Tper S.p.a. e della Città Metropolitana di Bologna, disponendone l'estromissione: Tper gestisce materialmente il servizio ma non decide la progettazione e l'individuazione dei percorsi delle linee urbane; la Città Metropolitana non è competente per le linee interamente urbane del Comune di Bologna. Ha invece riconosciuto la legittimazione passiva del Comune e di SRM, anche se quest'ultima è formalmente una società privata, perché esercita funzioni pubblicistiche di programmazione e organizzazione della mobilità. Nel merito processuale ha dichiarato inammissibile il ricorso. La class action pubblica tutela esclusivamente le ipotesi tipizzate dall'art. 1 d.lgs. 198/2009: violazione di obblighi specifici contenuti nelle carte dei servizi, violazione di termini o mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori, oppure violazione di standard qualitativi ed economici previamente determinati. Nel caso concreto, la mancata estensione della linea non derivava dalla violazione di un termine o dalla mancata adozione di un atto generale obbligatorio, né i ricorrenti avevano dimostrato la violazione di obblighi cogenti della Carta dei servizi o di standard previamente stabiliti. Gli obiettivi di uguaglianza, continuità, regolarità, capillarità e incremento del trasporto pubblico contenuti nella Carta, nella legislazione regionale e negli strumenti di pianificazione sono stati qualificati come enunciazioni programmatiche, non idonee a fondare l'azione collettiva. La scelta dei percorsi e dell'eventuale potenziamento del servizio implica inoltre un'ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, riferita alla sicurezza stradale, alla sostenibilità finanziaria, alla conformazione dei luoghi e alla ponderazione tra costi e benefici; tale valutazione non può essere sostituita dal giudice nell'ambito della giurisdizione esclusiva, ma non di merito, prevista per la class action pubblica. Il TAR ha precisato che la finalità ripristinatoria dell'azione può comprendere anche il recupero della qualità di un servizio mai adeguatamente garantito, ma ha ritenuto che, nel caso concreto, mancassero comunque i presupposti tipici dell'azione e una posizione qualificata dei ricorrenti, non essendo tutelabile un interesse di mero fatto all'integrale copertura del territorio o all'attivazione di uno specifico percorso. Spese compensate per la particolarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1 d.lgs. 198/2009

  Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio...

  La class action pubblica è esperibile solo per le ipotesi tipizzate di violazione di obblighi specifici delle carte dei servizi, di termini o atti amministrativi generali obbligatori, oppure di standard qualitativi ed economici previamente determinati; non consente un sindacato generale sulle inefficienze né la sostituzione del giudice alle scelte organizzative discrezionali dell'amministrazione.

• art. 3 d.lgs. 198/2009

  Disciplina la diffida preventiva proposta dai ricorrenti prima dell'azione collettiva per l'efficienza.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria depositata trenta giorni liberi prima dell'udienza è stata ritenuta tempestiva e ammissibile, in quanto funzionale al contraddittorio e alla difesa sulle argomentazioni già svolte.

• art. 1 c.p.a.

  I principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale orientano l'interpretazione della finalità ripristinatoria della class action, che può comprendere anche il recupero della qualità di un servizio mai adeguatamente garantito.

• art. 13 l.r. Emilia-Romagna n. 30/1998

  Prevede la separazione tra le funzioni di amministrazione, programmazione e progettazione e quelle di gestione del trasporto pubblico regionale e locale, nonché la separazione societaria tra titolari della rete e gestori del servizio.

• art. 19 l.r. Emilia-Romagna n. 30/1998

  Consente la costituzione di agenzie per la mobilità, cui sono attribuite funzioni organizzative e di programmazione del trasporto pubblico.

• art. 28, comma 4, l.r. Emilia-Romagna n. 30/1998

  Attribuisce ai Comuni le funzioni relative ai trasporti che si svolgono interamente nel rispettivo territorio; tale previsione esclude la competenza della Città Metropolitana sulle linee interamente urbane considerate nel giudizio.

• art. 25 l.r. Emilia-Romagna n. 10/2008

  È richiamato quale base normativa per la costituzione delle agenzie per la mobilità in house.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  È stato invocato dai ricorrenti, ma il TAR non ha ravvisato una violazione idonea a fondare la class action.

• Regolamento (CE) n. 1370/2007

  La nozione di autorità competente nel trasporto pubblico comprende amministrazioni o aggregazioni di amministrazioni pubbliche cui spettano interventi per garantire servizi di interesse generale; tale funzione pubblicistica può radicare la legittimazione passiva di una società formalmente privata.

Massime di principio

• La class action pubblica prevista dall'art. 1 d.lgs. 198/2009 è un rimedio tipico e non una generale azione contro qualsiasi inefficienza amministrativa: occorre allegare e dimostrare la violazione di obblighi specifici della Carta dei servizi, di termini o di atti amministrativi generali obbligatori, oppure di standard qualitativi ed economici previamente determinati.
• La finalità ripristinatoria della class action pubblica può essere intesa in senso ampio e comprendere il recupero della qualità di un servizio pubblico mai adeguatamente garantito; ciò non consente tuttavia di ottenere, in assenza degli ulteriori presupposti legali, l'istituzione o il potenziamento di un servizio sulla base di un interesse di mero fatto.
• Gli obiettivi programmatici contenuti in leggi regionali, piani di mobilità e Carte dei servizi — quali capillarità, incremento, uguaglianza, continuità e regolarità del servizio — non integrano, di per sé, obblighi cogenti o standard qualitativi azionabili ai sensi dell'art. 1 d.lgs. 198/2009, se non sono accompagnati da prescrizioni specifiche e precettive.
• Nella class action pubblica la legittimazione passiva spetta agli enti pubblici o concessionari che dispongono effettivamente dei poteri decisionali relativi alla funzione o al servizio contestato; il gestore materiale privo di poteri di progettazione e organizzazione non è legittimato, mentre una società formalmente privata può esserlo quando esercita una funzione pubblicistica di organizzazione o programmazione del servizio.
• Il giudice amministrativo, investito della class action pubblica, esercita giurisdizione esclusiva ma non di merito: non può sostituirsi all'amministrazione nelle scelte ampiamente discrezionali concernenti organizzazione, percorsi, sicurezza, sostenibilità finanziaria e ponderazione tra costi e benefici del servizio.
• La pretesa degli utenti alla copertura integrale del territorio mediante uno specifico percorso di trasporto pubblico non è tutelabile attraverso la class action pubblica quando si traduce in un interesse di mero fatto e non è collegata alla violazione di un obbligo o standard specificamente predeterminato.

Come è indicizzato