Sentenza n. 502/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

L'ente proprietario ha proposto tre ricorsi connessi. Con il primo ha contestato l'ordine di sospensione dei lavori, deducendo la violazione degli artt. 10 e 12 del d.lgs. 42/2004, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, in particolare per l'asserita insussistenza del requisito della vetustà, per l'estensione della tutela a terreni non edificati e per la loro qualificazione come aree pertinenziali. Con il secondo ha impugnato la comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione dell'interesse culturale e di tutela indiretta, deducendo contraddittorietà rispetto al precedente riferimento a un vincolo ope legis, indeterminatezza del fondamento normativo, difetto di istruttoria e motivazione e insussistenza del rapporto pertinenziale tra i beni principali e le aree interessate dal vincolo indiretto. Con il terzo ha impugnato il decreto conclusivo, deducendo difetto di motivazione e istruttoria, eccesso di potere, mancata considerazione delle osservazioni procedimentali, contraddittorietà rispetto al precedente atto che aveva prospettato un vincolo ope legis, erroneità e inconsistenza delle ragioni poste a fondamento del vincolo, insussistenza del requisito della vetustà e illegittima estensione delle prescrizioni alle aree circostanti.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva. Ha dichiarato improcedibile il primo ricorso perché l'ordine di sospensione dei lavori è stato superato dapprima dalla comunicazione di avvio del procedimento, che produceva cautelarmente gli effetti previsti dall'art. 14, comma 4, del d.lgs. 42/2004, e poi dal provvedimento finale di dichiarazione dell'interesse culturale e di tutela indiretta. Ha dichiarato improcedibile anche il secondo ricorso: pur ritenendo ammissibile l'impugnazione della comunicazione di avvio, in quanto autonomamente lesiva per gli effetti cautelari prodotti, ha rilevato che l'adozione del provvedimento conclusivo ha fatto venir meno l'interesse alla decisione. Ha accolto il terzo ricorso e annullato il decreto finale. Il giudice ha qualificato il potere di dichiarazione dell'interesse culturale come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile nei limiti dell'attendibilità tecnico-scientifica, della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza. Nel caso concreto, tuttavia, l'istruttoria era carente: non risultava un accurato sopralluogo né un'adeguata verbalizzazione, mentre le affermazioni sul carattere compositivo, sulla caratterizzazione materica, sulle visuali e sulle sequenze prospettiche erano generiche e prive di riscontri oggettivi. Erano inoltre impropri, rispetto alla dichiarazione di interesse culturale ex artt. 10 e 13 del codice, i riferimenti ad aspetti paesaggistici. La motivazione relativa al giardino risultava contraddittoria, poiché l'area era stata sempre inaccessibile e non poteva essere qualificata, sulla base degli elementi acquisiti, come luogo di ristoro o elemento centrale dell'azione sociale e culturale dell'ente. L'illegittimità del vincolo diretto ha travolto anche le prescrizioni di tutela indiretta, dipendenti e strettamente conseguenziali rispetto al primo. Le spese sono state compensate per la complessità e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 10 e 12 d.lgs. 42/2004

  "immobili di proprietà di un Ente Ecclesiastico risalenti come epoca di realizzazione oltre i settant’anni"

  Disciplinano le categorie di beni culturali e, per i beni appartenenti a determinati soggetti, la sottoposizione ope legis alla tutela, subordinata alla verifica dell'interesse culturale nei casi previsti.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  "La dichiarazione accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell'interesse richiesto dall'articolo 10, comma 3"

  La dichiarazione di interesse culturale deve accertare, con motivazione completa e adeguata istruttoria, la sussistenza dell'interesse qualificato richiesto dall'art. 10, comma 3.

• art. 14, comma 4, d.lgs. 42/2004

  "La comunicazione comporta l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo"

  La comunicazione di avvio della verifica o dichiarazione dell'interesse culturale può produrre effetti cautelari immediati; per tale ragione, pur essendo formalmente una comunicazione, può essere autonomamente lesiva e impugnabile.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  "autorizzazione prevista dall’art.21"

  L'autorizzazione è stata ritenuta necessaria dall'amministrazione per gli interventi su beni asseritamente sottoposti a tutela; il relativo ordine di sospensione è però divenuto improcedibile per il successivo sviluppo del procedimento di tutela.

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  "prescrizioni di tutela indiretta"

  Le prescrizioni di tutela indiretta presuppongono e dipendono dal vincolo diretto sul bene culturale; l'annullamento del vincolo diretto comporta l'illegittimità delle prescrizioni indirette strettamente conseguenziali.

• art. 10 l. 241/1990

  Impone la considerazione delle osservazioni presentate dall'interessato nel procedimento; la relativa censura è stata assorbita dopo l'accoglimento dei motivi concernenti il difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La sopravvenuta adozione di atti che sostituiscono o superano quello impugnato determina la sopravvenuta carenza di interesse e l'improcedibilità del ricorso.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione dell'interesse culturale è autonomamente impugnabile quando produce, per effetto della legge, misure cautelari immediate incidenti sulla posizione del destinatario; la successiva adozione del provvedimento finale determina tuttavia la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sull'impugnazione dell'atto endoprocedimentale.
• La dichiarazione dell'interesse culturale ai sensi degli artt. 10 e 13 del d.lgs. 42/2004 costituisce esercizio di discrezionalità tecnica: il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione, ma deve verificare l'attendibilità tecnico-scientifica, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza, la proporzionalità, l'adeguatezza e la completezza dell'istruttoria e della motivazione.
• Anche nell'esercizio di un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, l'amministrazione dei beni culturali deve svolgere un'istruttoria effettiva, ricostruire in modo completo e argomentato gli elementi posti a base della decisione e indicare le ragioni specifiche per cui il bene possiede l'interesse culturale qualificato richiesto dalla legge.
• Non sono sufficienti, per imporre un vincolo culturale, formule stereotipate o generici richiami al pregio architettonico, alle visuali, al valore scenico o alla caratterizzazione materica, se tali affermazioni non sono sorrette da sopralluoghi adeguati, riscontri oggettivi e uno studio tecnico coerente con il bene tutelato.
• I riferimenti a valori paesaggistici non possono, da soli, motivare una dichiarazione di interesse culturale fondata sugli artt. 10 e 13 del d.lgs. 42/2004, quando non siano chiaramente collegati all'interesse storico, artistico, archeologico o etnoantropologico richiesto da tali disposizioni.
• Le prescrizioni di tutela indiretta sono dipendenti e strettamente conseguenziali rispetto al vincolo diretto; l'annullamento del vincolo diretto travolge le prescrizioni indirette che trovano in esso il proprio necessario presupposto.

Come è indicizzato