Sentenza n. 4610/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le proprietarie hanno impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro le deliberazioni consiliari di adozione e approvazione del nuovo PGT. In primo grado e in appello hanno dedotto eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità, carenza di istruttoria e contraddittorietà tra atti, nonché violazione dei principi di proporzionalità, buona fede e legittimo affidamento. Hanno contestato che la classificazione dell'area come agricola fosse priva di adeguata giustificazione, poiché la precedente destinazione a verde urbano avrebbe già garantito la tutela ambientale e impedito l'edificazione, consentendo però di conservare i diritti edificatori perequativi trasferibili su altre aree. Hanno sostenuto che la nuova destinazione fosse funzionale soltanto alla cancellazione dei diritti edificatori e alla riduzione degli oneri comunali, senza un effettivo interesse pubblico ulteriore. Hanno inoltre lamentato la sproporzionata incidenza della scelta sul diritto di proprietà e sull'utilizzazione economicamente vantaggiosa del terreno. Quanto all'affidamento, hanno fatto riferimento all'incarico conferito a un tecnico per la redazione dell'indagine ambientale e alla successiva istanza di annotazione dei diritti edificatori nel registro delle cessioni. È stata riproposta anche la domanda risarcitoria, quantificata in via principale nel valore dei diritti edificatori e, in via subordinata, per le spese sostenute e gli interventi di valorizzazione dell'area.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto adeguatamente istruita e motivata la scelta pianificatoria, rilevando che il nuovo PGT perseguiva obiettivi specifici di riduzione del consumo di suolo, salvaguardia ambientale, valorizzazione delle aree agricole e sviluppo sostenibile, coerenti con le linee di indirizzo comunali, con il PTCP e con la documentazione tecnica del piano. La destinazione agricola è stata considerata legittima anche quale strumento di tutela del territorio e di prevenzione della nuova edificazione, non essendo necessario che l'area sia destinata esclusivamente all'effettivo esercizio dell'agricoltura. Il Collegio ha escluso il deficit istruttorio e motivazionale, evidenziando che l'amministrazione aveva valutato la situazione concreta dell'area, già coltivata, e aveva ponderato l'interesse pubblico alla riduzione del consumo di suolo con l'interesse privato alla conservazione della precedente destinazione. La trasformazione è stata ritenuta non illogica né sproporzionata, poiché la destinazione a pertinenza indiretta generava diritti edificatori trasferibili e consentiva soltanto la coltivazione, mentre la destinazione agricola, pur eliminando i diritti volumetrici perequativi propri del piano, mantiene la possibilità di attività agricole e di edificazione compatibile nei limiti di legge; la modifica ha quindi prodotto una riduzione complessiva della capacità edificatoria del piano. La potestà pianificatoria non può essere condizionata da finalità esclusivamente privatistiche né dall'interesse dei proprietari a conseguire il massimo rendimento economico dell'area. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento: le fattispecie che giustificano una tutela rafforzata dell'affidamento urbanistico sono eccezionali e non ricorrevano nel caso concreto. L'incarico al tecnico e l'indagine ambientale erano atti preparatori, non accompagnati da un formale rapporto o da un atto di impulso procedimentale; inoltre, la documentazione era stata consegnata dopo l'adozione del nuovo PGT e l'entrata in vigore delle misure di salvaguardia. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un danno ingiusto, essendo legittimi gli atti impugnati, nonché per mancata prova della colpa dell'amministrazione e del nesso causale rispetto alle spese dedotte come danno emergente. Le appellanti sono state condannate in solido alle spese processuali in favore del Comune, liquidate in euro 4.000 oltre accessori e spese generali.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  la sussistenza di un danno ingiusto, del nesso di causalità fra provvedimento illegittimo e danno, nonché del dolo o della colpa in capo all'amministrazione stessa

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova del danno ingiusto, del nesso causale tra l'atto illegittimo e il pregiudizio e dell'elemento soggettivo dell'amministrazione. L'accertata legittimità degli atti esclude in radice il danno ingiusto; le spese dedotte come danno emergente devono inoltre essere eziologicamente riconducibili all'evento dannoso.

• d.m. 2 aprile 1968

  superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968

  Il superamento degli standard urbanistici minimi costituisce una delle eccezionali situazioni che possono imporre una motivazione rafforzata a tutela dell'affidamento dei privati sulle previsioni urbanistiche.

• art. 24 delle norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole del PGT

  area agricola di livello comunale

  La disposizione disciplina la destinazione agricola attribuita all'area nel nuovo PGT, coerentemente con gli obiettivi di salvaguardia ambientale, sviluppo sostenibile e valorizzazione dell'attività agricola.

• art. 39.12 delle norme di attuazione del Piano delle Regole del PGT

  fatte salve le istanze di annotazione al registro delle cessioni dei diritti edificatori presentate prima dell'adozione

  La disposizione disciplina la salvaguardia delle istanze di annotazione dei diritti edificatori presentate prima dell'adozione della variante; nel caso concreto l'istanza rilevante è stata presentata dopo l'adozione e non beneficiava quindi della salvaguardia.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di palesi errori di fatto, manifesta illogicità, irragionevolezza o carenze istruttorie desumibili dall'attività preparatoria e dalla motivazione del piano.
• La destinazione agricola di un'area può essere legittimamente utilizzata non solo per assicurare l'effettivo esercizio dell'agricoltura, ma anche per preservare il territorio da nuove edificazioni, ridurre il consumo di suolo e perseguire obiettivi di salvaguardia ambientale e sviluppo sostenibile, purché tali obiettivi risultino adeguatamente istruiti e motivati.
• La scelta di trasformare un'area da pertinenza indiretta con diritti edificatori perequativi ad area agricola non è sproporzionata quando sia funzionale a una concreta riduzione della capacità edificatoria complessiva del piano e lasci comunque la possibilità di utilizzazione agricola e di edificazione compatibile nei limiti stabiliti dalla legge.
• La tutela dell'affidamento del proprietario rispetto alle scelte pianificatorie opera in casi eccezionali, tra cui pregresse convenzioni edificatorie, giudicati favorevoli, specifiche situazioni urbanistiche qualificate o il superamento degli standard minimi; non è sufficiente il mero svolgimento di attività preparatorie o la presentazione di documentazione tecnica priva di un formale rapporto procedimentale con l'amministrazione.
• La potestà pianificatoria comunale non può essere subordinata all'interesse privato a conservare una determinata capacità edificatoria o a conseguire il massimo rendimento economico dell'area, quando la nuova disciplina persegua finalità pubbliche di tutela ambientale e riduzione del consumo di suolo adeguatamente motivate.
• La domanda risarcitoria proposta contro una scelta urbanistica presuppone l'illegittimità dell'atto, un danno ingiusto, il nesso causale e l'elemento soggettivo dell'amministrazione; il rigetto dell'impugnazione per legittimità dell'atto esclude il danno ingiusto.

Come è indicizzato