Sentenza n. 1383/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La parte ricorrente ha chiesto la nullità, l'annullamento o la risoluzione delle convenzioni urbanistiche, nonché la restituzione di € 180.000,00 versati per la monetizzazione di parte degli oneri di urbanizzazione e il risarcimento dei danni derivanti dall'acquisto dei terreni e dalla mancata attuazione dell'intervento. Ha sostenuto che il piano particolareggiato fosse divenuto inefficace per decorso del termine decennale e che l'area fosse divenuta non edificabile per effetto del vincolo introdotto dal PTCP della Provincia di Rimini relativo alle zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi, bacini e corsi d'acqua. Da ciò avrebbe fatto discendere l'illegittimità della convenzione, il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei presupposti, la violazione delle norme urbanistiche e civilistiche in materia di contratti, obbligazioni, indebito oggettivo e arricchimento senza causa, nonché la responsabilità del Comune per l'inerzia nell'attuazione del piano e nel rilascio dei titoli edilizi. La ricorrente ha inoltre dedotto che il Comune avrebbe dovuto procedere tempestivamente all'assegnazione e all'acquisizione delle aree residue, costringendola ad acquistare direttamente i terreni.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto non provata e smentita dalla documentazione la premessa secondo cui l'area fosse divenuta inedificabile. Il vigente PRG comunale qualificava infatti l'area come Zona D3 per attività produttive, prevedendo l'intervento edilizio diretto sulla base del piano attuativo; tale disciplina era rimasta compatibile con il PTCP provinciale. Il piano particolareggiato, pur avendo esaurito la propria funzione originaria, conservava rilievo quale base per l'individuazione dei parametri urbanistici dell'intervento diretto. L'edificabilità produttiva risultava inoltre confermata dal successivo rilascio di un permesso di costruire alla società acquirente dei terreni, fondato anche sulla convenzione stipulata con la ricorrente. Il diniego opposto nel 2009 alla domanda della ricorrente non era stato motivato dall'inedificabilità, ma dalla mancata proprietà dell'intera superficie dello stralcio, situazione poi superata dalla variante al perimetro. Quanto all'inerzia del Comune, il TAR ha rilevato che la stessa società aveva richiesto e ottenuto nel 2014 la proroga sino al 13 marzo 2019 del termine per chiedere i titoli edilizi relativi alle opere di urbanizzazione, senza poi presentare alcuna ulteriore domanda né documentare le ragioni impeditive dell'intervento. Le decisioni di acquistare autonomamente i terreni sono state ricondotte all'alea imprenditoriale. Non sono stati quindi provati gli elementi della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., inclusi fatto illecito, danno ingiusto, nesso causale e colpa dell'apparato. È stata respinta anche la domanda restitutoria: la convenzione costituiva un valido ed efficace titolo giustificativo della prestazione patrimoniale, sicché non ricorrevano i presupposti dell'indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.; per la stessa ragione non vi era arricchimento senza causa del Comune. La convenzione urbanistica, quanto alle obbligazioni assunte, restava valida ed efficace anche oltre il termine decennale e risultava comunque ancora attuabile. Le spese sono state eccezionalmente compensate tra le parti in considerazione della peculiarità della controversia e dello stato di liquidazione della società.

Norme richiamate

• art. 16, comma 5, l. 1150/1942

  Il decorso del termine decennale del piano particolareggiato non determina, secondo la decisione, l'automatica caducazione delle obbligazioni convenzionali ancora rilevanti e, nel caso concreto, non ha comportato l'inedificabilità dell'area.

• art. 5.4 PTCP della Provincia di Rimini

  La disciplina di tutela ambientale provinciale non è stata ritenuta ostativa all'edificazione produttiva dell'area, in ragione della disciplina del PRG comunale e della permanenza della possibilità di intervento sulla base del piano attuativo.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla natura e alla disciplina dell'accordo, senza che il TAR ravvisasse una violazione idonea a fondare l'accoglimento.

• art. 2043 c.c.

  “sulla parte ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda”

  La responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione richiede la prova, a carico del danneggiato, del fatto illecito, dell'evento dannoso ingiusto, del danno patrimoniale, del nesso causale e della colpa dell'apparato amministrativo.

• art. 2033 c.c.

  L'indebito oggettivo presuppone l'assenza originaria o sopravvenuta del titolo giustificativo della prestazione; non opera quando la convenzione urbanistica esista, sia efficace e non sia stata dichiarata nulla, annullata, risolta o rescissa.

• art. 2041 c.c.

  L'arricchimento del Comune non è senza causa quando le somme siano state acquisite in esecuzione di una convenzione urbanistica valida ed efficace.

• art. 2932 c.c.

  Richiamato quale esempio dell'ultrattività delle obbligazioni convenzionali, che possono essere eseguite anche oltre il decennio mediante azione di esecuzione in forma specifica dell'obbligo di trasferimento dei terreni destinati a standard.

Massime di principio

• La convenzione urbanistica, quanto alle obbligazioni in essa previste, può restare valida, efficace e suscettibile di esecuzione anche dopo il decorso del termine decennale di efficacia del piano attuativo, salvo il ricorrere di specifiche cause di invalidità o risoluzione.
• La scadenza del piano particolareggiato non determina automaticamente l'inedificabilità dell'area quando la disciplina urbanistica vigente continui a consentire l'intervento edilizio diretto sulla base dei parametri individuati dal piano attuativo.
• L'indebito oggettivo in materia di convenzioni urbanistiche presuppone che manchi, originariamente o retroattivamente, il titolo giustificativo della prestazione; finché la convenzione è valida ed efficace, il pagamento eseguito in sua attuazione non è ripetibile ex art. 2033 c.c., anche se l'intervento non sia stato concretamente realizzato.
• L'arricchimento dell'amministrazione non è privo di causa quando la prestazione patrimoniale del privato trovi giustificazione in una convenzione urbanistica valida ed efficace.
• Chi chiede il risarcimento del danno derivante dall'attività amministrativa deve provare tutti gli elementi della responsabilità aquiliana, compresi illecito, danno ingiusto, danno patrimoniale, nesso causale e colpa dell'apparato; la mera allegazione dell'inerzia amministrativa non è sufficiente.
• Le scelte del privato di acquistare direttamente i terreni e di non richiedere successivamente i titoli edilizi, pur dopo aver ottenuto una proroga del termine convenzionale, possono impedire l'imputazione all'amministrazione del mancato intervento e ricadono nell'alea imprenditoriale in assenza di prova di uno specifico impedimento amministrativo.

Come è indicizzato