Tribunale, Sentenza T-245/19

Misure di salvaguardia sul mercato dei prodotti siderurgici e ricorso della produttrice moldava

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto dalla Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO contro il regolamento di esecuzione (UE) 2019/159, con cui la Commissione ha istituito misure di salvaguardia definitive sulle importazioni di determinati prodotti di acciaio. La controversia verte sia sulla ricevibilità del ricorso sia sulla legittimità sostanziale e procedurale delle misure applicate alla ricorrente, produttrice ed esportatrice stabilita in Moldavia.

Fatti essenziali e contesto normativo

La ricorrente produce due categorie di prodotti siderurgici interessate dalle misure di salvaguardia: la categoria n. 13 (barre di rinforzo) e la categoria n. 16 (vergelle). La Commissione aveva dapprima introdotto una vigilanza unionale preventiva con il regolamento di esecuzione (UE) 2016/670, poi avviato un’inchiesta di salvaguardia e adottato misure provvisorie con il regolamento di esecuzione (UE) 2018/1013.

Con il regolamento impugnato, la Commissione ha introdotto misure definitive per tre anni sotto forma di contingenti tariffari specifici per categoria, con un contingente specifico per paese per gli Stati con un interesse di fornitura significativo e un contingente residuo erga omnes. Solo a esaurimento dei contingenti si applica la tariffa fuori contingente del 25%.

Ricevibilità: interesse ad agire e legittimazione ad agire

Sul piano processuale, il Tribunale ha respinto l’eccezione di tardività dell’irricevibilità proposta dalla Commissione, ritenendo corretta l’applicazione degli articoli 58, 60 e 81 del regolamento di procedura.

Quanto all’interesse ad agire, ha osservato che il regime contestato rende meno favorevole la posizione della ricorrente rispetto alla situazione anteriore e che l’eventuale annullamento parziale del regolamento potrebbe produrre conseguenze giuridiche utili per la società. L’interesse ad agire è dunque stato riconosciuto.

Sulla legittimazione ad agire, il Tribunale ha ritenuto sussistenti sia l’incidenza diretta sia quella individuale ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. In particolare:

• il regolamento produce effetti diretti sulla situazione giuridica della ricorrente, senza margini discrezionali per le autorità doganali degli Stati membri;
• la ricorrente è individualmente interessata perché, secondo gli elementi del fascicolo, è l’unica produttrice moldava cooperante nell’inchiesta per le categorie n. 13 e n. 16, è identificabile nel regolamento e i suoi dati commerciali hanno inciso sulla fissazione dei contingenti per la Moldavia.

Primo motivo: parità di trattamento e non discriminazione

La ricorrente sosteneva che la Moldavia fosse in una situazione comparabile a quella degli Stati SEE esclusi dalle misure e che pertanto avrebbe dovuto beneficiare dello stesso trattamento. Il Tribunale ha respinto il motivo.

Ha osservato che la comparabilità deve essere valutata tenendo conto del contesto complessivo dei rapporti tra l’Unione e il paese terzo interessato. L’accordo SEE crea un’integrazione economica profonda e di lunga durata, diretta a estendere il mercato interno; l’accordo di associazione UE-Moldova, invece, pur istituendo una zona di libero scambio globale e approfondito, ha portata, obiettivi e meccanismi istituzionali differenti. Nessun errore manifesto di valutazione è stato quindi ravvisato nell’esclusione differenziata.

Secondo motivo: applicazione dell’articolo 18 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia

La ricorrente contestava il modo in cui la Commissione aveva applicato l’articolo 18 del regolamento (UE) 2015/478, sostenendo che l’esclusione dei paesi in via di sviluppo avrebbe dovuto essere valutata sul prodotto considerato nel suo complesso e non per singole categorie.

Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione, pur avendo definito il prodotto in esame come insieme delle 26 categorie, potesse applicare l’articolo 18 in modo più granulare per categoria, così da evitare un’estensione eccessiva delle misure a paesi in via di sviluppo le cui esportazioni interessavano solo alcune categorie. L’approccio è stato considerato coerente con la proporzionalità delle misure di salvaguardia e con il quadro risultante anche dalla giurisprudenza OMC richiamata dalla Commissione.

Terzo motivo: legittimo affidamento, buona amministrazione, errore manifesto e articolo 16

Il Tribunale ha esaminato il terzo motivo in tre parti.

Quanto al preteso legittimo affidamento, ha rilevato che l’avviso di apertura dell’inchiesta non prometteva un’analisi esclusivamente separata per ciascuna categoria, ma al contrario indicava un esame della situazione dei prodotti in esame nel loro complesso, con ulteriori dettagli per categoria. Nessun affidamento tutelabile è stato quindi ingenerato.

Quanto alla censura sull’analisi aggregata delle 26 categorie, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione potesse esaminare i dati in modo complessivo, poiché le categorie non erano prive di correlazione e la ricorrente non aveva dimostrato un errore manifesto di valutazione. L’analisi per tre famiglie di prodotti non ha smentito la conclusione generale della Commissione.

Quanto alla contestazione relativa alle tre famiglie di prodotti, il Tribunale ha osservato che i dati presentati dalla ricorrente erano compatibili con le valutazioni della Commissione e non scardinavano la conclusione che l’industria dell’Unione fosse ancora fragile e vulnerabile a una nuova pressione competitiva.

Quarto motivo: incremento delle importazioni e requisiti delle misure di salvaguardia

La ricorrente sosteneva che non vi fosse stato un aumento recente, improvviso, netto e significativo delle importazioni, come richiesto dagli articoli 9, paragrafo 1, lettera a), e 16 del regolamento (UE) 2015/478.

Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione disponesse di un margine di valutazione nella qualificazione del carattere recente dell’aumento delle importazioni. Ha valorizzato il fatto che l’analisi globale e quella per famiglie di prodotti mostravano entrambe incrementi rilevanti delle importazioni e delle quote di mercato, con una ripresa dell’aumento nel periodo più recente. L’interpretazione proposta dalla ricorrente avrebbe svuotato di efficacia il sistema di vigilanza e salvaguardia. Il motivo è stato quindi respinto.

Quinto motivo: minaccia di grave pregiudizio, buona amministrazione e dovere di diligenza

Il quinto motivo era articolato in quattro parti.

Il Tribunale ha anzitutto ritenuto che la Commissione potesse concludere per l’esistenza di una minaccia di grave pregiudizio, pur in presenza di alcuni indicatori economici positivi, perché il quadro complessivo mostrava un’industria ancora fragile: prezzi in calo, profitti inferiori ai target per gran parte del periodo, quota di mercato in diminuzione e rischio di rapida inversione della ripresa in caso di ulteriore pressione importativa.

In secondo luogo, ha respinto la tesi secondo cui la minaccia sarebbe stata fondata solo su una diversione degli scambi. La Commissione aveva considerato anche il ritmo di aumento delle esportazioni, i dati più recenti e la probabilità di ulteriori incrementi verso l’Unione.

In terzo luogo, ha ritenuto sufficiente la dimostrazione fattuale del rischio di diversione degli scambi e della conseguente minaccia di grave pregiudizio, anche alla luce dei dati economici aggiornati e della situazione già fragile dell’industria unionale.

Infine, quanto ai dati Eurofer relativi al primo semestre 2018, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione potesse non attribuire loro rilevanza, perché incompleti e non riferiti al prodotto in esame nel suo complesso. Non vi è stata quindi violazione della buona amministrazione, né del dovere di diligenza, né dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento di base.

Sesto motivo: nesso di causalità

La ricorrente contestava che la Commissione avesse dimostrato il nesso causale tra incremento delle importazioni e minaccia di grave pregiudizio.

Il Tribunale ha chiarito che, nel caso di minaccia di grave pregiudizio, è legittimo considerare anche le importazioni future previste, purché la previsione si fondi su elementi attuali e su una situazione già compromessa dalle importazioni esistenti. L’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento di base consente infatti di esaminare il tasso di incremento delle esportazioni per valutare se la situazione possa trasformarsi in un pregiudizio reale.

Ha inoltre respinto la censura relativa all’impatto delle precedenti pratiche di dumping e sovvenzioni, rilevando che la Commissione le aveva prese in considerazione, così come gli effetti delle misure antidumping e compensative precedentemente adottate. Non è stato quindi riscontrato alcun errore manifesto di valutazione.

Settimo motivo: avvio d’ufficio dell’inchiesta di salvaguardia

La ricorrente sosteneva che la Commissione non potesse avviare di propria iniziativa un’inchiesta di salvaguardia, ritenendo necessario l’intervento di uno Stato membro ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/478.

Il Tribunale ha respinto integralmente la tesi. Ha interpretato i considerando 7 e 8 e l’articolo 5, paragrafo 1, nel senso che gli Stati membri hanno un dovere di informazione, ma ciò non comporta un’esclusività della fonte informativa né esclude il potere della Commissione di agire d’ufficio. Tale lettura è stata confermata dall’economia del sistema, anche in connessione con la vigilanza preventiva e con la competenza della Commissione ad adottare misure di salvaguardia di propria iniziativa ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1.

Ottavo motivo: diritti della difesa e comunicazione delle informazioni

La ricorrente lamentava la mancata o tardiva comunicazione di informazioni statistiche per il periodo più recente e degli indicatori di pregiudizio aggiornati forniti da Eurofer, assumendo una violazione del diritto a un processo equo e, in sostanza, dei diritti della difesa.

Il Tribunale ha ricondotto la censura alle garanzie procedurali previste dall’articolo 5 del regolamento di base sulle misure di salvaguardia. Ha però osservato che la ricorrente aveva avuto accesso agli indicatori Eurofer il 21 dicembre 2018 e alle statistiche del PPR il 4 gennaio 2019, mentre il regolamento impugnato è stato adottato il 31 gennaio 2019. Pur trattandosi di un intervallo ristretto, le informazioni erano integrative rispetto ad altre già note e la natura urgente delle misure di salvaguardia impedisce un rinvio indefinito dell’adozione. Nessuna violazione dei diritti della difesa è stata quindi accertata.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO alle spese.