Sentenza n. 7079/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto certificati bianchi per interventi di efficienza energetica e il GSE avviò nel luglio 2017 controlli documentali su 319 RVC presentate tra il 2014 e il 2016. Dopo aver richiesto una riduzione del numero di pratiche e una proroga per produrre la documentazione, la società trasmise documenti relativi a 63 RVC; il GSE dichiarò la decadenza per tutte le 319 pratiche e impose la restituzione di 22.693 titoli, quantificando il recupero in euro 3.826.849,83. Il TAR annullò gli atti limitatamente alle 256 pratiche prive di riscontro documentale, respingendo le altre censure. Con sette motivi d’appello, la società contestò, tra l’altro, la motivazione e l’istruttoria della sentenza, la legittimità del controllo massivo e delle richieste documentali, nonché la valutazione delle pratiche e degli UPS (gruppi di continuità), invocando i limiti normativi ai controlli, i principi di trasparenza, proporzionalità, leale collaborazione, non aggravamento e tutela dell’affidamento. Il settimo motivo ripropose le domande di accertamento e condanna al riconoscimento dei titoli. Il GSE propose appello incidentale sul capo relativo alla congruità del termine assegnato per la produzione documentale. La società eccepì l’inammissibilità dell’appello incidentale e il GSE contestò l’ammissibilità di una consulenza tecnica di parte depositata per la prima volta in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la consulenza tecnica di parte prodotta dall’appellante principale, perché nuova e non indispensabile ai fini della decisione, senza che fosse dimostrata l’impossibilità incolpevole di produrla in primo grado, in applicazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a. Ha dichiarato inammissibile l’appello incidentale del GSE: il nuovo provvedimento di decadenza del 19 dicembre 2025, sostitutivo e sostanzialmente identico a quello annullato dal TAR per le 256 RVC, manifestava acquiescenza alla sentenza; inoltre, il GSE non avrebbe ricavato alcun vantaggio concreto dall’accoglimento dell’appello incidentale, non potendo coesistere due provvedimenti di decadenza riferiti alle medesime pratiche. Ha accolto congiuntamente il primo e il quarto motivo dell’appello principale, limitatamente alle censure contro il controllo massivo. Il potere del GSE è conformato dalla disciplina dei controlli a campione su singole richieste o specifici progetti, da svolgere in contraddittorio e nel rispetto dei principi della legge n. 241/1990; non legittima un controllo generalizzato sull’intera attività dell’operatore. La documentazione richiedibile e conservabile è quella prevista dalla disciplina applicabile al momento delle RVC: la clausola di documentazione idonea non consente di imporre ex post adempimenti documentali ulteriori. Il GSE non poteva quindi far discendere la decadenza dalla mancata produzione di documenti non prescritti, né fondare richieste ultronee su contestazioni generiche o non dimostrate. In particolare, la disciplina della scheda 36E non imponeva una liberatoria del cliente, un rapporto diretto tra proponente e destinatario del risparmio, la prova che il comodato durasse quanto la vita tecnica degli UPS o il funzionamento di ogni apparecchiatura in una specifica modalità per tutte le ore dell’anno; la scheda richiedeva la prova dell’installazione, fornita e non contestata. Il GSE non aveva inoltre dimostrato quali UPS avessero rendimenti inferiori a quelli dichiarati, e la propria tesi sulla modalità di funzionamento contrastava con la neutralità tecnologica. Gli altri motivi d’appello sono stati assorbiti; la sentenza del TAR è stata confermata quanto agli esiti del paragrafo 2.4 e riformata per il resto. Il Consiglio ha accolto integralmente il ricorso di primo grado, annullato integralmente i provvedimenti del 2017, accertato il diritto della società ai certificati bianchi per tutte le RVC dell’allegato A e condannato il GSE a porre in essere le azioni necessarie al loro riconoscimento. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate in euro 6.000, oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge; spese compensate con i due Ministeri.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Al riguardo si osserva che difettano nel caso di specie le due eccezioni al predetto divieto previste dal medesimo comma 2: da un lato, invero, il Collegio non reputa tale relazione peritale indispensabile ai fini della decisione della causa e, dall’altro, l’appellante principale non ha dedotto né, tanto meno, dimostrato di non aver potuto produrre nel giudizio di primo grado una simile relazione per causa ad essa non imputabile.

  In appello la produzione di nuovi documenti è inammissibile se non ricorre una delle eccezioni previste dalla norma; la consulenza non indispensabile e producibile in primo grado senza prova di un impedimento non imputabile non è utilizzabile.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  l’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 attribuisce al Gestore il compito di svolgere «controlli a campione sugli impianti» e, con specifico riferimento ai titoli di efficienza energetica (cosiddetti certificati bianchi), sulle «richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica»;

  Il potere di controllo del GSE sui certificati bianchi è esercitabile a campione sulle richieste di verifica e certificazione, non come controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore.

• art. 12, commi 1, 2 e 3, d.m. 11 gennaio 2017

  il comma 3, inerente ai principi a cui i controlli devono attenersi, statuisce espressamente e univocamente che «Le attività di controllo si svolgono nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni e integrazioni, in un contesto di trasparenza ed equità nei confronti degli operatori interessati e in contraddittorio con il soggetto di cui all’articolo 5, commi 2 e 4, al quale sono riconosciuti i Certificati Bianchi o suo delegato; in ogni caso, deve essere informata delle attività di controllo anche la parte del contratto stipulato in conformità al contratto tipo alla quale non sono riconosciuti Certificati Bianchi»;

  I controlli devono verificare gli elementi e i requisiti previsti dalla disciplina, svolgersi in contraddittorio e nel rispetto di trasparenza ed equità; la disposizione non autorizza un controllo indiscriminato sull’intera attività dell’operatore.

• art. 14, commi 2 e 3, deliberazione AEEGSI EEN 9/11

  Pertanto la locuzione «documentazione idonea» di cui all’art. 14, comma 2, delle su citate linee guida non individua una categoria aperta, tale da legittimare la richiesta di qualsiasi documento ritenuto utile in sede di controllo, giacché l’idoneità della documentazione va parametrata agli elementi che l’operatore era tenuto a dichiarare, trasmettere o conservare secondo la disciplina applicabile ratione temporis e non consente, invece, di ampliare ex post il perimetro degli obblighi documentali, includendovi adempimenti ulteriori introdotti solo successivamente;

  La documentazione idonea è circoscritta a quella funzionale a riscontrare gli elementi che l’operatore era tenuto a dichiarare, trasmettere o conservare secondo la disciplina applicabile ratione temporis; non può essere richiesta documentazione aggiuntiva non prescritta.

• art. 1, commi 1, 2 e 2-bis, l. 241/1990

  Il che è avvalorato dalla dirimente circostanza che la procedura d’incentivazione gli interventi di risparmio energetico si basa su schede standardizzate, che indicano la documentazione minima da trasmettere e da conservare, non potendosi, dunque, consentire, in forza dei principi di trasparenza (art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241) e di non aggravamento del procedimento amministrativo (art. 1, comma 2, della medesima legge), ulteriori obblighi di conservazione documentale per rispondere ad ipotetiche richieste ultronee del Gestore, il quale nella fattispecie in esame ha disposto la decadenza non sulla base della provata falsità di quanto dichiarato in sede di presentazione delle “RVC”, ma sulla base della mancata produzione di documenti (la cui redazione e conservazione non era prevista da norme) che avrebbero potuto, in via d’ipotesi, al massimo dimostrare l’attendibilità e la veridicità di quanto dichiarato.

  Trasparenza, non aggravamento, collaborazione e buona fede impediscono di ampliare mediante richieste del GSE gli obblighi documentali stabiliti dalla disciplina; la decadenza non può fondarsi sulla sola mancata produzione di documenti non prescritti, in assenza di falsità accertate.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  Da tale quadro ordinamentale emerge con chiarezza che i controlli devono essere effettuati: a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai «principi dell’ordinamento comunitario», il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

  I controlli del GSE devono rispettare imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, oltre a svolgersi con equità e in contraddittorio.

• art. 14, comma 3, allegato A alla deliberazione AEEGSI EEN 9/11

  La verifica documentale deve dunque attenersi al progetto e la sua corretta esecuzione tecnico-amministrativa, nei limiti della documentazione che l’interessata ha l’obbligo di trasmettere e conservare e segnatamente, in materia di progetti standardizzati, ai sensi dell’art. 14, comma 3, della delibera EEN 9/11, l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione», il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ai sensi dell’art. 9, comma 1, della medesima delibera.

  Nei progetti standardizzati la conservazione documentale è limitata ai documenti necessari a riscontrare quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione, il rispetto dei requisiti tecnici, le unità interessate e le autorizzazioni eventualmente richieste.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione era invocata nei motivi del ricorso e nei motivi aggiunti, ma la sentenza non decide autonomamente la relativa censura: l’accoglimento dell’appello si fonda sull’illegittimità del controllo massivo e delle richieste documentali ultronee.

Massime di principio

• Il potere di controllo del GSE in materia di certificati bianchi deve essere esercitato a campione su singole richieste di verifica e certificazione o su gruppi di pratiche riferibili a specifici interventi o progetti; non può trasformarsi, in assenza di elementi sintomatici di un piano doloso o di altri profili penalmente rilevanti, in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività di un operatore.
• I controlli documentali sugli incentivi devono essere svolti in contraddittorio, con trasparenza ed equità e nel rispetto dei principi di imparzialità, economicità, proporzionalità e non aggravamento del procedimento.
• L’obbligo di conservazione documentale è definito dalla disciplina applicabile ratione temporis e dalla scheda tecnica pertinente. La previsione di documentazione idonea al riscontro non costituisce una clausola aperta che consenta all’amministrazione di imporre ex post documenti o adempimenti non prescritti.
• La decadenza da incentivi non può essere fondata sulla mancata produzione di documenti la cui redazione e conservazione non erano imposte dalla normativa, quando non sia stata accertata la falsità delle dichiarazioni rese o la mancata realizzazione degli interventi e dei risparmi dichiarati.
• Nel giudizio di appello la produzione di documenti nuovi è ammissibile soltanto nelle eccezioni previste dall’art. 104, comma 2, c.p.a.; non è sufficiente depositare una consulenza tecnica di parte se essa non è indispensabile e non è dimostrata l’impossibilità incolpevole di produrla in primo grado.
• L’adozione, dopo una sentenza esecutiva, di un nuovo provvedimento autonomo che sostituisca quello annullato riproducendone sostanzialmente contenuto ed esito può integrare acquiescenza alla sentenza impugnata; l’appello è inoltre inammissibile per carenza d’interesse quando il suo accoglimento non procurerebbe alcun vantaggio concreto.

Come è indicizzato