Sentenza n. 438/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti, proprietari di un fabbricato realizzato nel 1976-1977 senza titolo edilizio e interessato da una procedura di sanatoria, hanno impugnato la sentenza di primo grado reiterando le censure contro il provvedimento con cui la Soprintendenza di Messina aveva irrogato la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004. Le doglianze riguardavano: violazione del principio tempus regit actum; applicazione retroattiva dell'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004; prescrizione del potere sanzionatorio, sul presupposto che l'illecito si fosse consumato nel 1985 quando la Soprintendenza di Catania aveva espresso un parere favorevole condizionato; difetto di motivazione e di istruttoria; mancata comunicazione della perizia estimativa e del preavviso soprintendentizio; sproporzione della quantificazione dell'indennità.

La decisione

Il CGARS ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado. Ha respinto le censure relative all'applicabilità dell'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, ritenendo che l'illecito paesaggistico abbia natura permanente sino alla regolarizzazione dell'intervento o alla conclusione del procedimento di compatibilità paesaggistica. La nota della Soprintendenza di Catania del 1985, espressa nell'ambito del procedimento allora pendente e condizionata a prescrizioni, non aveva esaurito definitivamente il procedimento né cristallizzato il regime normativo applicabile. La disciplina sopravvenuta è stata ritenuta in continuità con la precedente funzione ripristinatoria e sanzionatoria, senza indebita retroattività. È stata inoltre respinta la censura di prescrizione, poiché il potere sanzionatorio non poteva considerarsi prescritto prima della regolarizzazione o della definitiva conclusione del procedimento autorizzatorio. L'appello è stato invece accolto quanto alla determinazione del quantum dell'indennità. La perizia estimativa non risultava previamente comunicata agli interessati, non era adeguatamente dimostrata la rituale conoscenza del preavviso soprintendentizio e il provvedimento non esplicitava in modo analitico i criteri utilizzati per quantificare la somma. Il mero richiamo per relationem alla perizia non è stato ritenuto sufficiente, poiché la perizia non era stata previamente conosciuta in tempo utile per formulare osservazioni. Il provvedimento è stato quindi annullato limitatamente alla quantificazione dell'indennità, con obbligo dell'Amministrazione di rinnovare tale segmento procedimentale, instaurando pienamente il contraddittorio e rideterminando l'importo. Spese compensate per entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 167 d.lgs. n. 42/2004

  La disposizione è applicabile agli illeciti paesaggistici permanenti non ancora definitivamente regolarizzati; la sua applicazione non è retroattiva quando si pone in continuità con la precedente disciplina di tutela paesaggistica. La norma fonda il potere di irrogare l'indennità, ma la quantificazione deve rispettare motivazione adeguata e partecipazione procedimentale.

• art. 42 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato nel testo quale parte della disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio sopravvenuta rispetto alla vicenda originaria; il giudice ne considera la continuità con il precedente assetto di tutela.

• circolare dipartimentale n. 6 del 2019

  Pur priva di efficacia normativa idonea a incidere sulla sussistenza del potere sanzionatorio, esprime l'esigenza di trasmettere la perizia estimativa all'interessato per consentire osservazioni prima della quantificazione definitiva.

Massime di principio

• L'illecito paesaggistico derivante dalla realizzazione di un intervento privo del necessario titolo permane sino alla regolarizzazione dell'intervento o alla definitiva conclusione del procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica; fino a tale momento non può ritenersi consumato né prescritto il potere sanzionatorio.
• Un parere soprintendentizio favorevole ma condizionato, espresso nell'ambito di un procedimento non definitivamente concluso, non esaurisce il procedimento paesaggistico e non cristallizza per il futuro la disciplina normativa applicabile all'intervento abusivo.
• L'applicazione della disciplina paesaggistica vigente al momento della definizione del procedimento e della determinazione della sanzione non è retroattiva quando la disciplina sopravvenuta assicura continuità alla funzione ripristinatoria e sanzionatoria già prevista dall'ordinamento.
• La quantificazione dell'indennità paesaggistica, quando fondata su valutazioni tecnico-discrezionali incidenti significativamente sulla sfera patrimoniale del privato, deve esplicitare in modo analitico i criteri concretamente utilizzati e l'effettiva incidenza paesaggistica dell'intervento.
• Il richiamo per relationem a una perizia estimativa non è sufficiente a fondare la motivazione della quantificazione se la perizia non è stata previamente comunicata all'interessato in una fase utile per formulare osservazioni e instaurare un effettivo contraddittorio procedimentale.
• L'illegittimità delle modalità di quantificazione dell'indennità paesaggistica comporta l'annullamento limitato al quantum e la rinnovazione del relativo segmento procedimentale, senza travolgere la sussistenza del potere sanzionatorio né l'an della pretesa amministrativa.

Come è indicizzato