Sentenza n. 1911/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di demolizione e ripristino delle strutture amovibili installate a seguito di SCIA e l’ordinanza dirigenziale di sospensione definitiva dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande. Ha dedotto: 1) violazione delle garanzie partecipative per mancata comunicazione di avvio del procedimento, nonché difetto di istruttoria, illogicità, ingiustizia manifesta e violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità; 2) violazione della disciplina paesaggistica e regionale sulle riserve naturali, sostenendo che la Riserva Naturale Orientata Punta Bianca non fosse ancora formalmente istituita in assenza del decreto assessoriale previsto dalla legge regionale e che, pertanto, fossero applicabili soltanto le prescrizioni paesaggistiche, già rispettate mediante l’autorizzazione della Soprintendenza. Ha inoltre contestato l’erronea individuazione dell’area come zona A della riserva, sostenendo che essa ricadesse in zona B; 3) violazione della disciplina sull’edilizia libera e incompetenza del Comune, assumendo che le opere fossero amovibili e stagionali, che il Comune non avesse esercitato tempestivamente i poteri inibitori sulla SCIA e che il successivo rilascio dell’autorizzazione acustica avesse confermato la legittimità dell’attività.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha riconosciuto che la Riserva Naturale Orientata non era ancora formalmente istituita ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 98/1981, ma ha ritenuto che il decreto assessoriale n. 157/Gab del 28 giugno 2022, modificando il Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali e notificando il piano ai Comuni, avesse reso immediatamente operative le misure di salvaguardia previste dall’art. 22 della legge regionale n. 98/1981. Tali misure vietano, nell’area interessata, ogni intervento edilizio, anche precario o temporaneo, nonché l’apertura di strutture commerciali e l’esercizio di attività turistico-ricreative, consentendo soltanto le attività agro-silvo-pastorali compatibili e gli interventi di manutenzione previsti dalla legge. Il Collegio ha ritenuto che l’area ricadesse in zona A, sulla base della documentazione prodotta dal Comune e dell’istruttoria processuale, e che la zonizzazione contenuta negli allegati tecnici al decreto fosse rilevante anche durante la pendenza del procedimento istitutivo. L’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza non è stata ritenuta sufficiente a legittimare le opere e l’attività, poiché l’autorizzazione paesaggistica opera su un piano autonomo e non prevale sulle più rigorose misure di salvaguardia dell’area naturale protetta. Il motivo relativo alla mancata comunicazione di avvio è stato respinto perché i provvedimenti avevano natura vincolata: accertata la collocazione delle opere in zona sottoposta a divieto, l’Amministrazione non disponeva di margini discrezionali. È stato inoltre ritenuto applicabile l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990. È stato respinto anche il motivo relativo all’incompetenza comunale, poiché l’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 attribuisce al Comune il potere-dovere permanente di vigilanza sul territorio e di ordinare la demolizione delle opere eseguite in violazione dei vincoli. Il potere esercitato non è stato ricondotto ai poteri inibitori sulla SCIA previsti dall’art. 19 della legge n. 241/1990, ma al divieto direttamente derivante dalle misure regionali di salvaguardia e all’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001; ne consegue che non rilevano né la qualificazione delle opere come edilizia libera né il decorso dei termini per l’intervento sulla SCIA. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 5 l.r. Sicilia n. 98/1981

  Consente l’inserimento delle aree destinate a riserva nel Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali; il decreto assessoriale che modifica il piano ha costituito il presupposto per l’applicazione delle misure di salvaguardia.

• art. 6 l.r. Sicilia n. 98/1981

  La formale istituzione della riserva richiede il relativo decreto assessoriale; tuttavia, la mancata conclusione del procedimento istitutivo non esclude l’operatività delle misure interinali di salvaguardia.

• art. 22 l.r. Sicilia n. 98/1981

  Nelle aree [...] DESTINATE a riserva comprese nel piano di cui all’art. 5 della presente legge, dalla data di notifica ai comuni del piano stesso è sospesa l’esecuzione delle opere pubbliche [...]. In dette aree sono consentiti la prosecuzione delle attività Agro-Silvo-Pastorali compatibili con la tipologia di riserva proposta e gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di cui all’art. 20, lettera a), b), c), della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71.

  La disposizione rende immediatamente operative le misure di salvaguardia nelle aree destinate a riserva inserite nel piano e notificate ai Comuni; secondo il TAR, esse vietano ogni intervento edilizio, anche precario o temporaneo, e ogni attività commerciale o turistico-ricreativa incompatibile con la futura destinazione a riserva.

• D.A. n. 157/Gab del 28.06.2022

  Ha modificato il Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali inserendo la Riserva Naturale Orientata Punta Bianca, Monte Grande e Scoglio Patella, definendone il perimetro e la zonizzazione di massima e stabilendo l’applicazione delle norme di salvaguardia.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica è autonoma e presupposta rispetto ai titoli edilizi, ma non prevale sulle misure di salvaguardia più rigorose previste per un’area naturale protetta.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullabilità dei provvedimenti vincolati quando sia evidente che il loro contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 27 d.P.R. n. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate [...] a vincolo di inedificabilità [...] provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.

  Attribuisce al Comune un potere-dovere permanente di vigilanza e repressione degli interventi edilizi incompatibili con vincoli di inedificabilità, anche quando il divieto derivi da norme regionali.

• art. 19 l. n. 241/1990

  I poteri repressivi esercitati nel caso concreto non sono stati ricondotti ai poteri inibitori sulla SCIA, poiché il divieto derivava direttamente dalle misure regionali di salvaguardia e operava autonomamente sulla base della disciplina dell’area.

Massime di principio

• La mancata formale istituzione di una riserva naturale non esclude l’applicazione delle misure interinali di salvaguardia quando l’area sia stata inserita nel Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali mediante un atto regionale notificato ai Comuni interessati.
• Le misure di salvaguardia previste per le aree destinate a riserva possono operare immediatamente e vietare ogni trasformazione territoriale incompatibile con la futura destinazione protetta, comprese le opere precarie o temporanee e le attività commerciali o turistico-ricreative, salvo le attività e gli interventi espressamente consentiti dalla disciplina regionale.
• L’autorizzazione paesaggistica non legittima interventi incompatibili con un regime speciale di tutela ambientale o naturalistica più rigoroso; le prescrizioni di salvaguardia dell’area protetta prevalgono, in quanto lex specialis, sulla disciplina paesaggistica generale.
• Quando l’Amministrazione deve soltanto accertare la collocazione di un intervento in un’area sottoposta a un divieto normativo assoluto e adottare la conseguente misura repressiva, il provvedimento ha natura vincolata; la mancata comunicazione di avvio non determina l’annullabilità se il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.
• Il potere comunale di vigilanza edilizia e di demolizione previsto dall’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 opera anche per opere realizzate in violazione di vincoli di inedificabilità derivanti da norme regionali e non è subordinato all’esercizio dei poteri inibitori o di autotutela sulla SCIA.
• Il divieto di realizzare opere o svolgere attività incompatibili con le misure di salvaguardia opera ex lege sull’area e non è superato dalla qualificazione dell’intervento come edilizia libera, dal decorso dei termini per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA o dal rilascio di altri titoli amministrativi settoriali.

Come è indicizzato