Sentenza n. 633/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, proponente di un progetto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi nell’area interessata, ha impugnato la deliberazione regionale sostenendo che il vincolo paesaggistico fosse stato introdotto quale strumento preventivo e dissimulato per impedire la realizzazione della discarica, dopo il diniego del relativo provvedimento autorizzatorio unico. I primi due motivi hanno dedotto la strumentalizzazione del procedimento, il conflitto di interessi del rappresentante della Provincia nella Commissione regionale per la tutela del paesaggio, l’influenza politica esercitata da amministratori contrari alla discarica, l’iniziativa del Comune di Petriano asseritamente condizionata da associazioni ambientaliste e l’ampliamento del perimetro del vincolo rispetto alla proposta originaria. È stata inoltre contestata l’esclusione dal perimetro di una particella appartenente a un amministratore comunale. Con i motivi terzo, quarto e quinto la ricorrente ha contestato nel merito la sussistenza dei presupposti paesaggistici, sostenendo che l’area fosse già adeguatamente tutelata da altri strumenti, che il vincolo costituisse un eccesso di tutela sproporzionato, che la motivazione fosse insufficiente rispetto all’estensione dell’area e all’inclusione del terreno della ricorrente, e che non fossero state adeguatamente valutate la presenza di una discarica dismessa e da bonificare, gli impianti fotovoltaici, la vicina zona industriale, l’antropizzazione e il degrado dell’area. Sono state inoltre censurate le valutazioni relative al distretto biologico, al valore storico e culturale del borgo di Montefabbri, agli edifici e manufatti presenti, alle visuali panoramiche, agli elementi archeologici e agli aspetti ecologici e ambientali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, ritenendo superfluo esaminare le eccezioni preliminari. Ha riunito i primi due motivi, relativi alla presunta strumentalizzazione del vincolo, e li ha ritenuti infondati: non sono emersi elementi certi o sufficientemente indiziari di una finalità elusiva o di una concertata influenza politica. Il vincolo è stato adottato all’unanimità dalla Giunta regionale, previa istruttoria unanime della Commissione regionale, organi collegiali distinti e composti da soggetti con professionalità diverse. La circostanza che il procedimento fosse sorto parallelamente a quello relativo alla discarica non dimostra che la dichiarazione di interesse pubblico fosse finalizzata esclusivamente a impedirla, poiché l’iniziativa comunale non vincolava né la Commissione né la Giunta. Il funzionario provinciale che aveva partecipato all’istruttoria sul progetto di discarica non è stato ritenuto in conflitto di interessi: non è stato indicato alcun interesse personale o familiare perseguito in violazione dell’imparzialità, mentre la precedente conoscenza tecnica dei luoghi poteva giustificare la sua designazione. Le opinioni contrarie alla discarica espresse da amministratori politici non provano automaticamente un condizionamento dei funzionari. Anche l’ampliamento del perimetro è stato ritenuto coerente con l’istruttoria, che aveva individuato un’area paesaggisticamente omogenea estesa a più comuni. L’eventuale anomala esclusione della particella dell’amministratore comunale, inoltre, avrebbe potuto incidere sulla legittimità dell’esclusione di quella particella, ma non avrebbe determinato l’illegittimità del vincolo sul restante territorio; il relativo proprietario non era stato evocato in giudizio. Quanto ai motivi terzo, quarto e quinto, il Tribunale ha escluso che la preesistente tutela del PPAR rendesse illegittimo il nuovo vincolo o imponesse un bilanciamento specifico con l’interesse alla realizzazione della discarica. L’area doveva essere valutata nel suo complesso e non per singole porzioni, senza necessità di una motivazione rafforzata riferita specificamente al terreno della ricorrente, salvo l’obbligo di esaminare le osservazioni presentate, obbligo ritenuto adempiuto. Le controdeduzioni dell’amministrazione sulla discarica dismessa sono state giudicate sufficienti, avendo rilevato che l’area risultava rinaturalizzata e armonizzata con il paesaggio e che la bonifica non era impedita dal vincolo. Anche gli impianti fotovoltaici erano stati considerati, tenendo conto che il relativo procedimento era ancora in corso. Le contestazioni sulle singole componenti della motivazione sono state ritenute generiche, parziali o fondate su valutazioni soggettive non idonee a sostituire quelle tecniche della Commissione. Il valore paesaggistico è stato considerato derivante dall’insieme delle componenti ecologiche, geomorfologiche, storiche, culturali e percettive, non dalla rilevanza isolata di ciascun elemento. Il ricorso è stato quindi respinto; le spese sono state compensate per ragioni equitative.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale; bellezze panoramiche e punti di vista o di belvedere accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze

  La dichiarazione di notevole interesse pubblico può riguardare un complesso paesaggistico valutato unitariamente, comprendente componenti estetiche, tradizionali, storiche, ecologiche e panoramiche.

• art. 137 d.lgs. 42/2004

  La Commissione regionale per la tutela del paesaggio svolge l’istruttoria e formula la proposta relativa alla dichiarazione di notevole interesse pubblico.

• art. 138 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata quale disciplina dei presupposti e del procedimento per la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico.

• art. 139, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di dichiarazione di interesse pubblico è soggetto agli adempimenti di pubblicazione previsti dalla legge.

• art. 140 d.lgs. 42/2004

  La dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico deve essere sostenuta da una motivazione riferita ai caratteri paesaggistici dell’area considerata nel suo complesso e deve confrontarsi con le osservazioni presentate dagli interessati.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Il principio di sinteticità si applica anche al giudice nella trattazione delle censure articolate e ripetitive.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La disposizione è richiamata in relazione al procedimento per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale relativo al progetto di discarica.

Massime di principio

• La dichiarazione di notevole interesse pubblico paesaggistico può riguardare un’area estesa ricondotta unitariamente alle fattispecie dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), quando la valutazione amministrativa valorizzi l’interazione tra componenti geomorfologiche, ecologiche, storiche, culturali, insediative e percettive; il pregio non deve necessariamente risultare dalla presenza di un singolo elemento eccezionale in ogni porzione dell’area.
• La circostanza che il procedimento per l’apposizione del vincolo sia stato avviato o coltivato parallelamente a un procedimento autorizzatorio relativo a un’opera potenzialmente incompatibile con la tutela paesaggistica non dimostra, di per sé, lo sviamento del potere, se dagli atti emergono un’autonoma istruttoria paesaggistica e una motivazione riferita alle caratteristiche dell’area.
• La partecipazione a un procedimento paesaggistico di un funzionario che abbia svolto precedenti attività istruttorie sul medesimo territorio o su un progetto insistente nell’area non determina automaticamente conflitto di interessi: occorre allegare e dimostrare uno specifico interesse personale, familiare o comunque incompatibile con il dovere di imparzialità.
• L’amministrazione non è tenuta a motivare il vincolo paesaggistico con riferimento analitico a ogni singola particella o proprietà privata quando l’area sia stata individuata come complesso paesaggistico unitario; deve tuttavia esaminare le osservazioni concretamente formulate dagli interessati.
• La preesistenza di altri strumenti di tutela paesaggistica o ambientale non esclude automaticamente la legittimità di una successiva dichiarazione di notevole interesse pubblico, quando l’amministrazione motivi l’esigenza di una tutela ulteriore rispetto alle caratteristiche complessive dell’area.
• Nel sindacato sulla dichiarazione di interesse pubblico paesaggistico, valutazioni meramente soggettive del privato sulla scarsa rilevanza dei singoli elementi non sono sufficienti a dimostrare l’illegittimità dell’apprezzamento tecnico-amministrativo, salvo che siano evidenziati errori obiettivi, travisamenti o carenze istruttorie effettive.

Come è indicizzato