Sentenza n. 3313/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la nota con cui l'Agenzia, in attuazione dell'art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020, aveva comunicato il differimento della gara per l'assegnazione delle concessioni bingo e imposto, per i mesi da gennaio a giugno 2021, il versamento di un canone ridotto di euro 2.800 per mese o frazione superiore a quindici giorni e di euro 1.400 per frazione pari o inferiore a quindici giorni, nonché il pagamento rateale della restante parte del canone sino a dicembre 2022, con interessi. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 1131, l. n. 178/2020 e dell'art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla l. n. 27/2020, oltre a travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento, sostenendo che il canone non fosse dovuto durante i periodi in cui le sale bingo erano chiuse per effetto dei provvedimenti emergenziali adottati durante la pandemia da Covid-19. Con il secondo motivo è stata dedotta, in via derivata, l'illegittimità della nota per contrasto dell'art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020 con plurime disposizioni costituzionali e con il diritto dell'Unione europea, in ragione dell'irragionevolezza dell'importo del canone, della proroga tecnica e della mancata parametrizzazione del canone ai ricavi effettivamente conseguiti. Le amministrazioni hanno eccepito la carenza di interesse, sostenendo la natura non provvedimentale della nota.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di carenza di interesse e di natura non provvedimentale dell'atto. La nota, pur priva di contenuto discrezionale quanto alla mera applicazione della legge, incideva unilateralmente e in modo generalizzato sulla sfera giuridica dei concessionari, imponendo il pagamento del canone e disciplinandone le modalità; essa aveva quindi natura di atto amministrativo generale, adottato in costanza di rapporto concessorio. Il giudice amministrativo era fornito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la controversia riguardava l'esercizio di potestà amministrativa e non meri profili patrimoniali. Il primo motivo è stato accolto: l'art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020 deve essere interpretato nel senso che il canone non è dovuto per tutto il periodo in cui l'attività delle sale bingo è stata sospesa per effetto di provvedimenti dell'autorità pubblica adottati per fronteggiare la pandemia, e non soltanto per il periodo iniziale espressamente indicato dal d.P.C.M. 8 marzo 2020. La sospensione dell'attività costituisce factum principis non imputabile al concessionario e, in applicazione del principio di sinallagmaticità del rapporto concessorio, esclude temporaneamente la debenza del canone. Il TAR ha inoltre ritenuto fondato anche il secondo motivo. Richiamando la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025 e la relativa giurisprudenza amministrativa, ha ritenuto incompatibile con il diritto eurounitario il sistema della proroga tecnica onerosa previsto dall'art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020, nella parte in cui imponeva un canone fisso e non parametrato ai ricavi e alle utilità concretamente conseguite. Le disposizioni nazionali incompatibili devono essere disapplicate. L'annullamento della nota non comporta tuttavia l'assenza di qualsiasi obbligo economico per il periodo di riapertura: l'Agenzia dovrà rideterminare, con provvedimenti discrezionali anche provvisori, un'indennità per il biennio 2021-2022, tenendo conto dei fatturati, dei vantaggi derivanti dalla prosecuzione del rapporto senza gara e dei sacrifici imposti ai concessionari. Nessun canone o indennità è dovuto per i periodi di chiusura obbligatoria. Il ricorso è stato accolto, con annullamento della nota e condanna solidale delle amministrazioni al pagamento di euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020

  La disciplina della proroga tecnica onerosa delle concessioni bingo, con canone fisso e non parametrato ai ricavi, è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione europea e deve essere disapplicata; l'Amministrazione deve rideterminare l'indennità per il periodo di effettiva riapertura.

• art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla l. n. 27/2020

  a seguito della sospensione delle attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 e successive modificazioni e integrazioni, non è dovuto il canone ... a decorrere dal mese di marzo e per tutto il periodo di sospensione dell’attività

  La non debenza del canone opera dinamicamente per tutto il periodo in cui l'attività è stata sospesa da provvedimenti dell'autorità pubblica adottati per fronteggiare la pandemia, non soltanto per il periodo iniziale indicato dal d.P.C.M. 8 marzo 2020.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo perché concerne l'esercizio di potestà amministrativa in costanza di rapporto concessorio, e non meri profili patrimoniali.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando la causa è definibile sulla base di precedenti e degli elementi acquisiti.

• art. 4, n. 3, TUE

  È richiamato a fondamento dell'obbligo di assicurare la primazia e l'effettività del diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La proroga della concessione è ammissibile solo nelle ipotesi previste dalla direttiva; una proroga tecnica disposta unilateralmente al di fuori di tali ipotesi richiede la disapplicazione della norma nazionale incompatibile.

Massime di principio

• Il canone relativo a una concessione per l'esercizio di un'attività economica non è dovuto per il periodo in cui l'attività è stata integralmente sospesa da provvedimenti imperativi dell'autorità pubblica non imputabili al concessionario; tale sospensione costituisce factum principis e applicazione del principio di sinallagmaticità del rapporto concessorio.
• Una nota amministrativa che, in attuazione di una norma primaria, impone unilateralmente e in modo generalizzato ai concessionari il pagamento di un canone e ne disciplina le modalità di versamento è un atto amministrativo generale immediatamente lesivo, impugnabile davanti al giudice amministrativo; quando incide sull'esercizio della potestà amministrativa in costanza di concessione, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
• Una proroga tecnica di concessioni disposta unilateralmente dal legislatore al di fuori delle ipotesi ammesse dal diritto dell'Unione europea è incompatibile con la direttiva 2014/23/UE; il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile e annullare l'atto amministrativo che ne costituisce applicazione.
• Quando la prosecuzione di fatto del rapporto concessorio ha prodotto utilità economiche per il concessionario, l'illegittimità della proroga non esclude necessariamente ogni obbligo economico per il periodo di effettiva riapertura dell'attività. L'eventuale indennità deve essere rideterminata dall'Amministrazione in modo non rigido né forfetario, considerando i ricavi, i vantaggi della prosecuzione senza gara e i sacrifici imposti al concessionario, con esclusione dei periodi di chiusura obbligatoria.

Come è indicizzato