Sentenza n. 2688/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la determina dirigenziale con cui Roma Capitale aveva disposto la riacquisizione dell’area sita in Via del Foro Italico, con accesso e sgombero anche forzoso. In via preliminare, le appellanti hanno prospettato la pregiudizialità di altro giudizio riguardante il regolamento comunale sull’utilizzo degli immobili capitolini. Nel merito hanno riproposto le censure già dedotte in primo grado: difetto di legittimazione passiva della società utilizzatrice e difetto di notificazione nei confronti della società concessionaria; violazione degli artt. 3 e 97 Cost., della legge n. 241/1990 e dell’art. 823, comma 2, c.c.; eccesso di potere, sviamento, difetto di motivazione, irragionevolezza e ingiustizia manifesta; violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento; difetto di istruttoria. Le società sostenevano, in particolare, la perdurante efficacia del rapporto concessorio e contestavano la sussistenza dei presupposti per l’autotutela esecutiva e per la riacquisizione del bene.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso il rinvio della causa, non ravvisando né il caso eccezionale previsto dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. né una necessaria pregiudizialità logico-giuridica rispetto al giudizio sul regolamento comunale. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla legittimazione e alla notificazione: la società utilizzatrice era legittimata passivamente nel procedimento perché occupava effettivamente l’area e sarebbe stata destinataria dello sgombero; la società concessionaria aveva comunque titolo a partecipare al giudizio e al procedimento, avendo ricevuto la comunicazione di avvio e presentato osservazioni, oltre ad avere concesso a terzi l’uso del bene mediante affitto di ramo d’azienda. Nel merito, il Collegio ha ritenuto provata la natura pubblica e indisponibile dell’area, acquisita dal Comune mediante espropriazione, e la consapevolezza delle società circa il carattere concessorio del rapporto. Ha valorizzato la scadenza del titolo, il divieto espresso di destinazioni diverse e di subconcessione, la violazione di tali obblighi mediante l’utilizzo dell’area da parte della società affittuaria senza preventiva autorizzazione, la realizzazione di opere non assentite e l’esistenza di un debito per indennità di occupazione. Tali elementi giustificavano l’esercizio dell’autotutela esecutiva prevista dall’art. 823, comma 2, c.c. e la riacquisizione immediata dell’area. L’uso difforme del bene non ne aveva mutato la natura pubblicistica; la perdita dell’indisponibilità richiederebbe un atto amministrativo espresso e la cessazione materiale della destinazione pubblica. È stata inoltre esclusa la possibilità di un rinnovo tacito o per fatti concludenti della concessione, poiché la volontà dell’amministrazione di obbligarsi deve risultare nelle forme di legge e da un atto scritto. Le appellanti sono state condannate al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis c.p.a.

  Non ricorrevano le condizioni eccezionali per rinviare la trattazione della causa in ragione della pendenza di altro giudizio.

• art. 823, comma 2 c.c.

  spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico; essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice

  La disposizione consente all’amministrazione di tutelare in via amministrativa i beni pubblici e di procedere alla loro riacquisizione quando sussistano i presupposti oggettivi e gli obblighi concessori siano stati violati.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento alla società concessionaria e la presentazione di osservazioni hanno escluso la fondatezza della doglianza relativa alla sua mancata partecipazione e notificazione.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Le censure fondate sui principi di motivazione, buon andamento e imparzialità sono state ritenute infondate, poiché il provvedimento indicava le ragioni pubblicistiche e le violazioni del rapporto concessorio poste a fondamento della riacquisizione.

Massime di principio

• L’amministrazione titolare di un bene appartenente al patrimonio pubblico può esercitare l’autotutela esecutiva ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c. per rientrare in possesso del bene, quando il titolo concessorio sia scaduto o siano stati violati gli obblighi relativi alla destinazione d’uso e al divieto di subconcessione.
• L’effettivo occupante di un bene pubblico è legittimato passivamente nel procedimento di riacquisizione e di sgombero, anche se utilizza il bene in forza di un rapporto privatistico con il concessionario; il concessionario conserva comunque la legittimazione quando il provvedimento incide sul suo titolo concessorio.
• L’uso difforme o la gestione privatistica di un bene pubblico non determinano, per fatti concludenti, la perdita della sua natura demaniale o indisponibile. A tal fine occorrono un atto amministrativo espresso e la cessazione materiale della destinazione pubblica del bene.
• La concessione di un bene pubblico non si rinnova tacitamente né per comportamento concludente dell’amministrazione: la volontà dell’ente di obbligarsi deve essere manifestata nelle forme previste dalla legge, mediante atto scritto, in applicazione dei principi di tipicità e nominatività dell’azione amministrativa.
• La violazione del divieto di destinazione diversa da quella autorizzata e del divieto di subconcessione, unitamente alla scadenza del titolo e ad altre inadempienze del concessionario, costituisce motivazione sufficiente per la riacquisizione autoritativa e immediata del bene pubblico.

Come è indicizzato