Sentenza n. 3253/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguardava il lotto n. 1 di una gara europea per un accordo quadro relativo alla fornitura di sistemi di automonitoraggio della glicemia. Il disciplinare riservava la stipulazione dell’accordo quadro ai primi cinque concorrenti e prevedeva, per i nuovi pazienti, la scelta del fornitore primo classificato, salva diversa indicazione dei Centri di diabetologia. Per i pazienti già utilizzatori di glucometri, era invece prevista la possibilità di continuare a utilizzare il dispositivo già in uso, se ancora funzionante e corrispondente al codice aggiudicato; entro il termine massimo di un anno, i dispositivi avrebbero dovuto essere sostituiti con quelli a minor costo tra quelli aggiudicati nel lotto. L’impresa terza classificata aveva contestato l’andamento degli ordini, ritenuto incompatibile con il criterio del minor costo per le sostituzioni. Estar aveva sostenuto che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, utilizzato per l’aggiudicazione, dovesse operare anche nella fase esecutiva, privilegiando il primo classificato in ragione del miglior rapporto qualità-prezzo. L’appello principale ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado e la violazione dei criteri interpretativi degli artt. 1362 e 1363 c.c. L’appellante incidentale ha dedotto il difetto di giurisdizione amministrativa e la tardività del ricorso introduttivo. L’impresa appellata ha contestato l’interesse dell’appellante incidentale e ha chiesto il rigetto degli appelli.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale di Estar sia l’appello incidentale dell’impresa prima classificata. Ha anzitutto riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la pretesa riguardava l’assegnazione delle forniture secondo la lex specialis e non un inadempimento contrattuale: nell’accordo quadro con più operatori, l’individuazione dei fornitori per i singoli affidamenti implica l’esercizio di poteri autoritativi e determina posizioni di interesse legittimo. Ha riconosciuto l’interesse dell’impresa prima classificata a impugnare la sentenza, poiché essa aspirava anche alle forniture destinate alle sostituzioni. Ha escluso la tardività del ricorso di primo grado, ritenendo che la conoscenza effettiva della lesione e delle sue cause fosse derivata soltanto dalla nota di Estar del 24 gennaio 2025, tempestivamente impugnata. Nel merito, ha confermato che l’art. 23 del disciplinare imponeva, per la sostituzione dei dispositivi già in uso, il criterio del minor costo tra quelli aggiudicati nel lotto, salva la valutazione di idoneità e appropriatezza clinica e la possibilità di garantire la continuità terapeutica. Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa riguardava la selezione degli operatori dell’accordo quadro e non poteva sostituire la chiara regola prevista per la fase esecutiva. Il giudice ha sottolineato che la lex specialis, quale atto amministrativo generale redatto unilateralmente dalla stazione appaltante, deve essere interpretata principalmente secondo il significato letterale delle clausole; il ricorso a criteri sistematici non può avere funzione integrativa né sovvertire una prescrizione chiara. Le spese del grado sono state poste, in solido, a carico degli appellanti principale e incidentale, liquidate in complessivi 8.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La controversia relativa all’assegnazione delle prestazioni attuative di un accordo quadro, quando si contesta la conformità dell’affidamento alle regole della gara e dell’accordo, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  I criteri letterale e sistematico possono essere utilizzati nell’interpretazione della lex specialis nei limiti in cui non attribuiscano alle clausole significati impliciti o inespressi e non sovvertano il significato chiaro del testo.

• art. 12 preleggi

  senso “fatto palese dal significato proprio delle parole”

  L’interpretazione del bando e degli altri atti di gara deve privilegiare il significato immediatamente desumibile dalle parole utilizzate, in ragione della natura di atto amministrativo generale della lex specialis.

Massime di principio

• Nell’accordo quadro con più operatori economici, l’aggiudicazione non attribuisce a ciascun aggiudicatario un diritto all’integrale esecuzione delle prestazioni né alla preferenza rispetto agli altri; l’individuazione del fornitore per i singoli contratti attuativi costituisce esercizio di potere autoritativo e le relative controversie appartengono alla giurisdizione amministrativa quando si deduce la violazione delle regole dell’accordo quadro o della lex specialis.
• Quando la lex specialis distingue tra il criterio di selezione degli aggiudicatari dell’accordo quadro e il criterio di scelta dei prodotti o fornitori nella fase esecutiva, la stazione appaltante deve applicare autonomamente e rigorosamente entrambe le regole, senza estendere automaticamente alla fase esecutiva il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa utilizzato per l’aggiudicazione.
• Una clausola chiara della lex specialis che impone, per la sostituzione di prodotti già in uso, la scelta di quelli a minor costo deve essere applicata secondo il suo significato letterale e non può essere sostituita, mediante interpretazione sistematica, dal criterio della migliore offerta qualità-prezzo o dalla preferenza per il primo classificato.
• Il bando e gli altri documenti di gara sono atti amministrativi generali redatti unilateralmente dalla stazione appaltante; pertanto, nell’interpretazione della lex specialis, il criterio letterale assume valore preminente e i criteri civilistici non possono essere impiegati con funzione integrativa o per introdurre significati non espressi.
• Le regole della lex specialis vincolano rigidamente la stazione appaltante, che non può modificarle o disapplicarle in relazione alle concrete condizioni degli operatori economici, poiché ciò comprometterebbe l’affidamento dei concorrenti, la trasparenza e la parità di trattamento.
• Il termine per impugnare un comportamento applicativo della lex specialis decorre dalla conoscenza effettiva della lesione e delle sue cause; la mera segnalazione di un andamento anomalo degli ordini, non ancora chiarito dall’amministrazione, non determina necessariamente la piena conoscenza del vizio.

Come è indicizzato