Sentenza n. 3535/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società concessionaria ha appellato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimi gli atti con cui l'amministrazione aveva dichiarato la rescissione della concessione relativa a un'area inserita nella Riserva Naturale dello Stato Pineta di Ravenna, applicato una penale pari all'importo della polizza fideiussoria e ordinato il rilascio dell'area. La concessionaria sosteneva, anzitutto, che il bene avesse perso le caratteristiche forestali e la destinazione pubblicistica e fosse quindi transitato nel patrimonio disponibile dell'amministrazione; il rapporto avrebbe dovuto essere qualificato come locazione privatistica, con conseguente applicabilità dell'art. 36 l. 392/1978 e possibilità di cessione o affitto dell'azienda senza consenso del locatore. Deduceva inoltre la violazione del legittimo affidamento, assumendo di avere ricevuto, al momento della stipula, rassicurazioni verbali da personale dell'amministrazione circa la possibilità di affittare l'azienda o un ramo d'azienda. A sostegno chiedeva l'assunzione di prova testimoniale scritta. Deduceva infine violazione della proporzionalità ed eccesso di potere per contraddittorietà, lamentando che l'amministrazione non avesse seguito una soluzione graduata prospettata in una fase del procedimento dal reparto territorialmente competente. Il presupposto contestato era l'affidamento a terzi dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande, mediante affitto d'azienda, nonostante l'art. 16 della concessione vietasse la cessione e la subconcessione totale o parziale a qualsiasi titolo e prevedesse, in caso di violazione, la rescissione immediata e una penale pari alla polizza fideiussoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto non provata la perdita delle caratteristiche demaniali del bene e comunque decisiva l'assenza di un provvedimento espresso di sdemanializzazione. L'inserimento dell'area nella Riserva Naturale dello Stato Pineta di Ravenna e la persistente appartenenza al demanio impediscono di riqualificare il rapporto come locazione privatistica sulla base della sola perdita della pineta o della collocazione in un contesto urbanizzato. L'affitto d'azienda in favore di terzi, alla luce del divieto di subconcessione totale o parziale "a qualsiasi titolo", costituisce nella sostanza una subconcessione vietata. La rescissione, la penale e le conseguenti misure di rilascio rappresentavano quindi l'esatta applicazione della clausola concessoria, configurandosi come attività vincolata e dovuta; per la stessa ragione non sussisteva violazione della proporzionalità né l'obbligo di adottare una soluzione concordata o graduata, anche se inizialmente ipotizzata in sede endoprocedimentale. È stata esclusa la violazione del legittimo affidamento: il chiaro testo della concessione impediva la formazione di un affidamento meritevole sulla liceità dell'affitto d'azienda. Le eventuali rassicurazioni verbali, non trasfuse in documenti ufficiali, sono state ritenute irrilevanti per il giudizio di annullamento, potendo eventualmente rilevare in altre azioni, diverse da quella esercitata. Per tale ragione il Collegio ha respinto anche la richiesta di prova testimoniale. Le spese sono state compensate nei confronti della controinteressata; nulla è stato disposto per le amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 16 della concessione n. 2317 del 23.06.2017

  in caso di rinuncia o cessazione dell’attività la concessione non potrà essere oggetto di cessione a terzi. È inoltre vietata la sub-concessione totale o parziale a qualsiasi titolo. Tale infrazione comporta la rescissione immediata del presente atto ai sensi dell’art. 1456 codice civile ed il pagamento di una penale pari all’ammontare della Polizza Fideiussoria

  La clausola vieta ogni subconcessione, totale o parziale e a qualsiasi titolo, comprendendo anche l'affitto d'azienda che attribuisca a terzi il godimento sostanziale dell'area e dell'attività; la violazione comporta l'applicazione vincolata della rescissione e della penale previste.

• art. 1456 codice civile

  È richiamato dalla clausola concessoria quale base della rescissione immediata in caso di violazione del divieto di cessione o subconcessione.

• art. 826 codice civile

  È invocato dall'appellante con riferimento all'appartenenza delle foreste al patrimonio indisponibile; il giudice ha escluso che la perdita di fatto della vegetazione determini, senza un espresso provvedimento di sdemanializzazione, la fuoriuscita del bene dal demanio.

• art. 36 l. 392/1978

  La disposizione, invocata per sostenere la libera cessione o sublocazione congiunta all'affitto d'azienda, non è stata ritenuta applicabile perché il rapporto è rimasto una concessione relativa a bene demaniale e non una locazione privatistica.

• art. 63 c.p.a.

  La richiesta di prova testimoniale è stata respinta perché diretta a dimostrare rassicurazioni verbali irrilevanti ai fini della legittimità degli atti impugnati.

• D.M. 13 luglio 1977

  È richiamato quale atto istitutivo della Riserva Naturale dello Stato Pineta di Ravenna, nel cui perimetro ricade l'area oggetto della concessione.

Massime di principio

• La perdita di fatto delle caratteristiche naturali o della funzionalità originaria di un bene inserito nel demanio non determina, da sola, la cessazione della demanialità né il transito nel patrimonio disponibile; a tal fine è necessario un espresso provvedimento di sdemanializzazione, ove richiesto dall'ordinamento.
• Quando una concessione di bene pubblico vieta la cessione o la subconcessione totale o parziale "a qualsiasi titolo", il divieto comprende anche l'affitto d'azienda o di ramo d'azienda qualora esso attribuisca a terzi il godimento sostanziale dell'area e l'esercizio dell'attività concessionata.
• Se la convenzione concessoria prevede espressamente, per la violazione del divieto di subconcessione, la rescissione immediata e una penale, l'amministrazione che accerti la violazione esercita un potere vincolato e applica la conseguenza già prevista e accettata dal concessionario; non sussiste, per ciò solo, una violazione del principio di proporzionalità né un obbligo di preferire soluzioni graduate.
• Il testo chiaro della concessione esclude la formazione di un affidamento meritevole contrario alle prescrizioni negoziali, anche se il concessionario deduce rassicurazioni verbali provenienti da personale dell'amministrazione; tali comportamenti, se rilevanti, possono eventualmente fondare azioni diverse da quella di annullamento, ma non incidono sulla legittimità dell'atto vincolato.
• Nel giudizio di annullamento non è necessario ammettere una prova testimoniale diretta a dimostrare comportamenti o rassicurazioni verbali che non siano stati formalizzati e che non possano incidere sulla legittimità del provvedimento impugnato.

Come è indicizzato