Sentenza n. 2864/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto di accertare l'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione sulla propria istanza di visto d'ingresso per motivi di studio e di dichiarare l'obbligo dell'Amministrazione di provvedere, chiedendo anche tutela cautelare. Il Ministero e l'Ambasciata hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per invalidità della procura alle liti, rilasciata all'estero senza le formalità necessarie, e hanno comunque chiesto il rigetto. Il TAR ha rilevato che la procura, redatta come scrittura privata bilingue e recante la sottoscrizione del ricorrente e di altro soggetto con timbro privo di ulteriori specificazioni, non consentiva di verificare il preventivo accertamento dell'identità del sottoscrittore da parte del pubblico ufficiale né l'apposizione della firma in sua presenza. La procura non soddisfaceva pertanto i requisiti dell'autenticazione previsti dall'art. 2703 c.c. e applicabili alla procura speciale richiesta nel processo amministrativo. Il difetto della procura determinava anche la mancanza, in senso giuridico, della sottoscrizione del ricorso da parte di un difensore munito di valida procura. Il ricorso risultava quindi privo di un requisito essenziale ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a. Il Collegio ha escluso sia l'applicabilità dell'art. 182, comma 2, c.p.c., sia la rimessione in termini, richiamando il principio enunciato dall'Adunanza plenaria n. 11 del 2025 e la natura eccezionale dell'errore scusabile.

La decisione

Il TAR ha dichiarato d'ufficio il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito la domanda relativa al silenzio-inadempimento. Ha ritenuto invalida la procura alle liti perché dal documento non risultavano gli elementi tipici dell'autenticazione, ossia l'accertamento dell'identità del sottoscrittore e la sottoscrizione in presenza del pubblico ufficiale. Ne è derivata la carenza della sottoscrizione giuridicamente richiesta per l'instaurazione del giudizio. Il vizio non era sanabile mediante l'art. 182, comma 2, c.p.c., ritenuto non espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e incompatibile con il sistema del c.p.a.; non era inoltre configurabile la rimessione in termini, poiché il ricorso era stato notificato dopo la pubblicazione della sentenza dell'Adunanza plenaria n. 11 del 2025, sicché non sussisteva una situazione di obiettiva incertezza normativa. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni e della prossimità temporale della pronuncia dell'Adunanza plenaria.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  Il giudice ha richiamato il principio per cui la procura utilizzata in un giudizio celebrato in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  La disposizione richiede che il ricorso sia sottoscritto dal difensore munito di procura speciale e definisce in senso giuridico la sottoscrizione dell'atto introduttivo.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata; la norma è stata ritenuta applicabile anche al processo amministrativo.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L'autenticazione richiede sia il preventivo accertamento dell'identità del sottoscrittore sia l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale; tali elementi devono risultare dalla procura.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente la declaratoria d'ufficio dell'inammissibilità quando sussiste una causa che impedisce la decisione nel merito.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La carenza della sottoscrizione del ricorso determina la nullità dell'atto e, nel caso esaminato, l'inammissibilità del giudizio.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disciplina della sanatoria dei difetti della procura non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e non può sanare il vizio rilevato.

• art. 73 c.p.a.

  Il Collegio ha dato avviso alle parti della possibile definizione della controversia per il profilo di inammissibilità e mediante sentenza semplificata.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata nella camera di consiglio fissata per l'esame della domanda cautelare.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato in relazione al principio vincolante enunciato dall'Adunanza plenaria sulla non applicabilità dell'art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo italiano, la procura alle liti rilasciata all'estero deve rispettare, quanto alla forma rilevante per il giudizio, i requisiti richiesti dall'ordinamento processuale italiano; l'autenticazione della scrittura privata deve rendere desumibili sia il preventivo accertamento dell'identità del sottoscrittore sia l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale.
• La procura speciale richiesta dall'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. costituisce elemento necessario della sottoscrizione del ricorso in senso giuridico: se il difensore non è munito di valida procura, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di sottoscrizione ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a.
• L'art. 182, comma 2, c.p.c. non esprime un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura nulla o inesistente, poiché la disciplina del c.p.a. richiede che la procura preceda la redazione e la notificazione del ricorso e tutela la stabilità dei termini decadenziali del giudizio amministrativo.
• La rimessione in termini per errore scusabile è istituto eccezionale e di stretta interpretazione; dopo la pubblicazione di una pronuncia dell'Adunanza plenaria che abbia chiarito il regime della procura processuale, la sua applicazione non è giustificata dalla pretesa incertezza giuridica nei ricorsi successivamente notificati, salvo oggettive ragioni diverse o gravi impedimenti di fatto.

Come è indicizzato