Parere n. 1037/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le ricorrenti, in possesso dell’abilitazione all’insegnamento conseguita al termine degli esami previsti dai D.M. n. 85/2005 e n. 21/2005, hanno impugnato il D.M. n. 42 dell’8 aprile 2009, deducendo: la violazione della legge n. 143/2004, sul presupposto che il possesso del titolo abilitante avrebbe dovuto consentire l’inserimento nelle graduatorie senza discriminazioni; l’eccesso di potere per irrazionalità e ingiusta discriminazione nei confronti dei docenti che avevano conseguito l’abilitazione nel 2008 e non avevano potuto presentare domanda nel 2007; la violazione del legittimo affidamento circa l’utilizzabilità del titolo ai fini dell’inserimento in graduatoria. A seguito di un’ordinanza istruttoria del 2 dicembre 2025, la Sezione ha chiesto all’Amministrazione di chiarire l’attualità dell’interesse alla decisione, anche alla luce degli atti generali successivamente adottati, senza ricevere riscontro. La questione decisiva è stata individuata nella sussistenza dell’interesse a ricorrere contro l’atto generale, in assenza della prova che le ricorrenti abbiano presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria e che sia stato adottato nei loro confronti un provvedimento di omesso o deteriore collocamento.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha espresso parere definitivo nel senso dell’inammissibilità del ricorso. Il D.M. n. 42/2009 è stato qualificato come atto generale, volto a disciplinare l’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie a esaurimento. Secondo la giurisprudenza richiamata, gli atti generali sono direttamente impugnabili solo quando producano una lesione immediata; negli altri casi l’interesse a ricorrere sorge con l’atto applicativo concretamente lesivo. Anche quando l’atto generale detta le regole di una procedura concorsuale, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e impugnare l’eventuale atto applicativo che determini l’omesso o deteriore collocamento. Nel caso esaminato non risulta che le ricorrenti abbiano presentato domanda di inserimento o conferma nelle graduatorie, né che abbiano impugnato un provvedimento concreto pregiudizievole. Le censure sono rimaste rivolte esclusivamente alla disciplina generale e a una lesione ipotetica o futura; pertanto non è stata dimostrata la necessaria attualità e concretezza dell’interesse a ricorrere.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce il rimedio nell’ambito del quale la Sezione ha reso il parere definitivo sull’ammissibilità del gravame.

• legge n. 143/2004

  È stata invocata dalle ricorrenti quale fonte del diritto all’inserimento in graduatoria per i docenti in possesso del titolo abilitante; il parere non esamina nel merito tale questione, arrestando la decisione all’inammissibilità per carenza di interesse.

• art. 1, comma 605, lett. c), legge n. 296/2006

  Ha previsto un piano triennale di assunzione a tempo indeterminato del personale docente e la trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento, nel quadro delle misure dirette a fronteggiare il precariato storico.

• art. 2, comma 416, legge n. 244/2007

  Costituisce la base legislativa richiamata per la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti poi definita dal D.M. n. 249/2010.

• D.M. 8 aprile 2009, n. 42

  Atto generale recante norme per l’integrazione e l’aggiornamento delle graduatorie a esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011; la sua impugnazione è stata dichiarata inammissibile per mancata dimostrazione di una lesione concreta.

• D.M. n. 85/2005

  Prevede, insieme al D.M. n. 21/2005, il percorso abilitante seguito dalle ricorrenti; il titolo conseguito non è stato ritenuto sufficiente, in assenza di domanda e di atto applicativo lesivo, a fondare l’interesse al ricorso.

• D.M. n. 21/2005

  Prevede, insieme al D.M. n. 85/2005, il percorso abilitante seguito dalle ricorrenti; il parere non affronta nel merito la pretesa all’inserimento in graduatoria.

• D.M. 10 settembre 2010, n. 249

  Ha disciplinato i requisiti e le modalità della formazione iniziale degli insegnanti; è richiamato nel quadro normativo relativo alla formazione e alle graduatorie, senza incidere sull’esito processuale.

Massime di principio

• Un atto generale è direttamente impugnabile soltanto quando produca una lesione immediata e attuale delle posizioni soggettive; se la lesione dipende da un successivo atto applicativo, l’impugnazione dell’atto generale è inammissibile in assenza di quest’ultimo.
• Nelle procedure concorsuali o selettive disciplinate da un atto generale, il soggetto che intenda contestare le regole della procedura deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione rispetto alla generalità dei consociati.
• La contestazione dell’atto generale deve essere accompagnata, quando la lesione si concretizza nella fase applicativa, dall’impugnazione dell’atto che determina l’esclusione, l’omesso inserimento o il deteriore collocamento del ricorrente.
• Il possesso di un requisito astrattamente utile per partecipare a una procedura non dimostra, di per sé, un interesse concreto e attuale a ricorrere contro l’atto generale che disciplina la procedura, se manca la prova della partecipazione e di una conseguente lesione individuale.

Come è indicizzato