Sentenza n. 527/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Questore di Cagliari ha respinto l'istanza ex art. 88 T.U.L.P.S. per la raccolta di scommesse, ritenendo che la precedente licenza, rilasciata nel 2017, fosse stata revocata e che la nuova istanza dovesse pertanto essere qualificata come richiesta di avvio di una nuova attività. Ha dedotto: violazione del principio di legalità, sostenendo che l'art. 12, comma 2, della l.r. Sardegna n. 2/2019 avrebbe natura meramente programmatica e non sarebbe immediatamente applicabile in assenza dell'intervento attuativo della Giunta regionale; carenza di istruttoria e difetto di motivazione, poiché la precedente revoca non era stata motivata con riferimento alla distanza da luoghi sensibili e la posizione contributiva era stata successivamente regolarizzata mediante rateizzazione; travisamento dei fatti ed eccesso di potere, poiché l'istanza avrebbe riguardato la prosecuzione di un'attività già autorizzata e non una nuova apertura; violazione del principio tempus regit actum, per l'applicazione della disciplina sopravvenuta del 2019 a un'attività autorizzata nel 2017; violazione del legittimo affidamento, sproporzione del limite distanziometrico rispetto alla finalità di prevenzione della ludopatia e difetto di motivazione ai sensi della l. n. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha richiamato la propria precedente sentenza n. 444/2024, ritenendo che l'art. 12, comma 2, della l.r. Sardegna n. 2/2019 sia immediatamente applicabile: il limite di 500 metri dai luoghi sensibili ha natura precettiva, mentre l'eventuale successivo intervento della Giunta regionale può individuare distanze diverse, comunque entro tale limite e tenendo conto della densità demografica dei comuni. La disposizione deve essere interpretata sistematicamente e alla luce della finalità legislativa di prevenire e contrastare la ludopatia e tutelare la salute delle fasce vulnerabili. Il giudice ha ritenuto decisiva la revoca della precedente licenza, che aveva determinato una cesura definitiva rispetto al titolo del 2017. La successiva regolarizzazione contributiva non poteva comportare il ripristino automatico o l'autotutela restitutoria di un titolo ormai caducato, ma poteva consentire soltanto la presentazione di una nuova istanza, da valutare secondo la normativa vigente al momento della domanda. Non vi è stata quindi applicazione retroattiva della legge regionale, né era rilevante che, al momento della precedente revoca, non fosse stata contestata la distanza dai luoghi sensibili, perché allora tale disciplina non poteva essere applicata retroattivamente e l'irregolarità contributiva era sufficiente a giustificare la revoca. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, non potendo la ricorrente considerare ancora efficace una licenza espressamente revocata. Il limite distanziometrico è stato ritenuto non sproporzionato e applicabile anche alle attività di raccolta scommesse, assimilate alle sale da gioco in ragione del comune rischio di ludopatia e della prevalenza della tutela della salute. La ricorrente è stata condannata a rifondere al Ministero dell'Interno 2.000 euro per spese di giudizio, mentre le spese nei confronti del Codacons sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 88 T.U.L.P.S.

  Disciplina il titolo autorizzatorio per l'esercizio della raccolta di scommesse; la nuova istanza è stata valutata alla luce dei presupposti vigenti al momento della presentazione.

• art. 1, comma 643, legge n. 190/2014

  Riguarda la raccolta delle scommesse oggetto dell'attività esercitata dalla ricorrente.

• art. 12, commi 2 e 5, l.r. Sardegna n. 2/2019

  Il limite di 500 metri dai luoghi sensibili è posto in via precettiva; la Giunta regionale può individuare, entro tale limite, distanze diverse tenendo conto della densità demografica dei comuni.

  Il comma 2 è immediatamente applicabile e non meramente programmatico; l'eventuale mancata adozione dell'atto attuativo non sospende l'efficacia del limite massimo di 500 metri.

• art. 1, comma 1, l.r. Sardegna n. 2/2019

  Evidenzia le finalità di prevenzione e contrasto delle dipendenze patologiche da gioco d'azzardo, tutela delle fasce deboli e contenimento degli effetti negativi del gioco lecito.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute, anche rispetto al rischio di ludopatia, giustifica l'applicazione dei limiti distanziometrici alle attività di raccolta scommesse.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica deve essere esercitata senza contrastare con la tutela della dignità umana e della salute; nel bilanciamento richiamato dal giudice, la tutela della salute prevale.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo alla motivazione di una precedente sentenza nella motivazione della decisione.

Massime di principio

• Il limite distanziometrico previsto dalla legislazione regionale per le attività di gioco e raccolta scommesse può avere immediata natura precettiva anche in assenza dell'atto attuativo demandato alla Giunta, quando la legge individui già una distanza massima determinata e l'atto successivo sia destinato soltanto a specificarla entro tale limite.
• La revoca di una licenza amministrativa determina la definitiva cessazione degli effetti del titolo; la successiva rimozione della causa che aveva determinato la revoca non comporta, in assenza di una specifica base normativa, un obbligo di ripristino o di autotutela restitutoria del titolo ormai caducato.
• Quando una precedente autorizzazione sia stata revocata, la successiva domanda per lo svolgimento della medesima attività costituisce richiesta di nuovo titolo e deve essere esaminata secondo la disciplina vigente al momento della domanda, senza che ciò integri applicazione retroattiva della normativa sopravvenuta.
• La mancata contestazione, in occasione della revoca di un precedente titolo, di un requisito o limite introdotto successivamente non impedisce all'amministrazione di applicare tale limite al rilascio di una nuova autorizzazione; il limite sopravvenuto non può invece essere utilizzato retroattivamente per motivare la precedente revoca.
• I limiti di distanza dai luoghi sensibili finalizzati alla prevenzione della ludopatia possono applicarsi anche alle attività di raccolta scommesse, poiché queste presentano un rischio omogeneo rispetto alle sale da gioco; il limite costituisce misura non sproporzionata quando è funzionale alla tutela della salute e delle fasce vulnerabili.

Come è indicizzato