Direttiva 2013/11

Direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori

La direttiva istituisce un quadro armonizzato per garantire ai consumatori dell'Unione l'accesso a procedure extragiudiziali di composizione delle controversie rapide, eque, trasparenti ed efficaci. Essa risponde all'esigenza di rafforzare la fiducia nel mercato interno, in particolare negli acquisti transfrontalieri e nel commercio elettronico, e si coordina con il regolamento (UE) n. 524/2013 sulla piattaforma ODR.

Finalità e logica di sistema

L'obiettivo centrale è assicurare un livello elevato di tutela dei consumatori, senza sostituire il ricorso ai giudici né limitarne l'accesso. La direttiva vincola gli Stati membri quanto al risultato: devono garantire la presenza di organismi ADR conformi a requisiti minimi comuni, ma restano liberi nella scelta della forma organizzativa, dei mezzi e, in una certa misura, del modello procedurale.

Ambito di applicazione

La disciplina si applica alle controversie contrattuali, nazionali e transfrontaliere, tra consumatori residenti nell'Unione e professionisti stabiliti nell'Unione, connesse a contratti di vendita o di servizi. Rientrano anche le controversie relative alla vendita o fornitura di contenuti digitali dietro corrispettivo economico, come richiamato nei considerando.

Sono escluse, in via generale:

• i servizi non economici d'interesse generale;
• i servizi di assistenza sanitaria;
• le controversie tra professionisti;
• i reclami del professionista contro il consumatore;
• la negoziazione diretta tra le parti;
• i tentativi di composizione svolti dal giudice nel processo;
• i sistemi di reclamo interni gestiti dal professionista;
• gli organismi pubblici di istruzione superiore o formazione continua.

La direttiva consente inoltre agli Stati membri di mantenere o introdurre procedure ulteriori non rientranti nel suo perimetro, incluse procedure interne di gestione dei reclami e strumenti ADR collettivi, purché compatibili con i requisiti nazionali e unionisti applicabili.

Relazione con altri atti dell'Unione

L'articolo 3 stabilisce che, salvo diversa disposizione, in caso di conflitto con altri atti UE relativi a procedure extragiudiziali avviate dal consumatore prevale la presente direttiva. Essa non pregiudica la direttiva 2008/52/CE sulla mediazione, né gli obblighi informativi previsti in altre normative dell'Unione.

Definizioni essenziali

La direttiva definisce in modo puntuale:

• consumatore: persona fisica che agisce per scopi estranei alla propria attività professionale;
• professionista: persona fisica o giuridica che agisce nell'ambito della propria attività economica, anche tramite soggetti che operano in suo nome o per suo conto;
• contratto di vendita e contratto di servizi;
• controversia nazionale e transfrontaliera;
• procedura ADR;
• organismo ADR, inteso come organismo permanente inserito in elenco ai sensi dell'articolo 20;
• autorità competente, designata da ciascuno Stato membro.

Accesso all'ADR e copertura territoriale

Gli Stati membri devono agevolare l'accesso dei consumatori alle procedure ADR e garantire che le controversie rientranti nella direttiva possano essere presentate a un organismo conforme. Il legislatore unionale non impone la creazione di un organismo per ogni settore: gli Stati possono utilizzare organismi già esistenti, crearne di nuovi oppure fare ricorso a organismi residui, regionali, transnazionali o paneuropei.

L'articolo 5 consente agli organismi di rifiutare il trattamento della controversia in alcune ipotesi, purché le norme procedurali non ostacolino in modo significativo l'accesso dei consumatori, anche nelle controversie transfrontaliere. Le cause di rifiuto possono includere, tra l'altro:

• mancato previo contatto con il professionista;
• controversia futile o temeraria;
• pendenza o precedente esame da parte di altro organismo ADR o di un giudice;
• valore della controversia fuori da una soglia monetaria;
• mancato rispetto di un termine minimo di presentazione non inferiore a un anno;
• rischio di pregiudizio grave al funzionamento dell'organismo.

Se la controversia viene rifiutata, l'organismo deve fornire una motivazione alle parti entro tre settimane dal ricevimento del fascicolo.

Indipendenza, imparzialità e competenza degli organismi ADR

L'articolo 6 costituisce uno dei nuclei più rilevanti della direttiva. Gli Stati membri devono garantire che i risolutori ADR abbiano competenze adeguate, comprese conoscenze giuridiche generali, siano nominati per un periodo sufficiente, non ricevano istruzioni dalle parti e siano remunerati con modalità non collegate all'esito della procedura.

È inoltre richiesto un obbligo permanente di comunicazione di ogni circostanza idonea a incidere sull'indipendenza o a generare conflitti di interesse. Se emergono tali circostanze, devono essere adottati meccanismi di sostituzione, astensione o informazione alle parti, con possibilità di prosecuzione solo in caso di assenza di obiezioni.

Per le procedure gestite da persone assunte o remunerate esclusivamente dal professionista, la direttiva prevede requisiti rafforzati: organo collegiale con parità di rappresentanza, mandato minimo di tre anni, divieto di passaggio al professionista per tre anni dopo l'incarico e separazione organizzativa e finanziaria rispetto al professionista. In tali casi, devono esistere anche risorse di bilancio distinte e sufficienti.

Trasparenza e pubblicità delle informazioni

La direttiva richiede un elevato livello di trasparenza. Gli organismi ADR devono pubblicare sul proprio sito web, su supporto durevole e con altri mezzi appropriati informazioni chiare su contatti, iscrizione in elenco, struttura, competenze, lingue, costi, regole applicabili, durata media delle procedure, natura e vincolatività dell'esito, esecutività della decisione e, se del caso, appartenenza a reti settoriali.

Devono inoltre pubblicare relazioni annuali con dati statistici e qualitativi sulle controversie ricevute, sui reclami respinti, sui tempi di risoluzione, sugli esiti, sul rispetto delle decisioni e sulle problematiche sistemiche ricorrenti, con eventuali raccomandazioni per evitare future controversie.

Standard di efficacia, equità e libertà della procedura

Gli articoli 8, 9, 10, 11 e 12 fissano i requisiti minimi di qualità. La procedura ADR deve essere accessibile online e offline, gratuita o a costi minimi per il consumatore, e non deve richiedere l'assistenza obbligatoria di un avvocato.

L'organismo deve notificare le parti appena riceve la documentazione completa e concludere la procedura, di regola, entro 90 giorni di calendario dal ricevimento del fascicolo completo. Solo in casi particolarmente complessi il termine può essere prorogato, con comunicazione alle parti della durata prevista della proroga.

In termini di equità, le parti devono poter esporre le proprie ragioni, conoscere gli elementi e le prove presentati dall'altra parte e ricevere una decisione motivata per iscritto o su supporto durevole. Nelle procedure che propongono una soluzione, le parti devono essere informate del diritto di ritirarsi, del fatto che la soluzione può non coincidere con l'esito di un giudizio, dell'effetto giuridico della proposta e devono disporre di un periodo di riflessione ragionevole.

La direttiva tutela altresì la libertà del consumatore: un accordo precontenzioso che lo vincoli a usare l'ADR e gli faccia perdere il diritto di agire in giudizio non è vincolante; nelle procedure che impongono una soluzione, la vincolatività richiede il previo consenso informato delle parti, salvo diversa previsione nazionale per il professionista. Quando la procedura è decisoria e vi sono conflitti di legge, la soluzione non può privare il consumatore della protezione assicurata dalle norme imperative applicabili secondo i criteri di collegamento richiamati dalla direttiva e dal regolamento Roma I.

Infine, gli Stati membri devono assicurare che il ricorso all'ADR non pregiudichi i termini di prescrizione o decadenza nelle procedure non vincolanti.

Obblighi informativi dei professionisti e assistenza ai consumatori

L'articolo 13 impone ai professionisti stabiliti nel territorio nazionale di informare i consumatori sugli organismi ADR competenti quando il professionista si impegna a ricorrervi o vi è tenuto. Le informazioni devono includere l'indirizzo web dell'organismo ADR, essere chiare e accessibili sul sito del professionista e, se del caso, nelle condizioni generali. Se il reclamo non è risolto direttamente, il professionista deve fornire al consumatore le stesse informazioni su supporto cartaceo o durevole, specificando se intende o meno aderire all'ADR.

Per le controversie transfrontaliere, l'articolo 14 prevede un servizio di assistenza per aiutare il consumatore a individuare e raggiungere l'organismo ADR competente di un altro Stato membro. Tale funzione può essere attribuita ai Centri europei dei consumatori, a organizzazioni consumeristiche o ad altri organismi designati.

Cooperazione, reti e applicazione pratica

Gli articoli 15, 16 e 17 incentivano la circolazione delle informazioni e la cooperazione istituzionale. Gli organismi ADR, i Centri europei dei consumatori e, se del caso, gli organismi designati devono pubblicare l'elenco degli organismi ADR conformi; la Commissione e gli Stati membri devono promuovere la conoscenza del sistema tra imprese e consumatori.

La cooperazione tra organismi ADR è obbligatoria per le controversie transfrontaliere e deve tradursi in scambio di migliori pratiche, collegamento in rete e adesione alle reti settoriali esistenti, come FIN-NET nei servizi finanziari. È altresì incoraggiata la cooperazione con le autorità nazionali incaricate dell'enforcement della normativa consumeristica, anche attraverso scambio di informazioni sulle prassi commerciali problematiche e, ove utili, valutazioni tecniche per la gestione dei singoli casi.

Autorità competenti, elenco degli organismi ADR e monitoraggio

Ogni Stato membro deve designare una o più autorità competenti. Queste ricevono dagli organismi che intendono qualificarsi come ADR un set dettagliato di informazioni su struttura, finanziamento, regole procedurali, tariffe, durata media, lingue, tipi di controversie, motivi di rifiuto e conformità ai requisiti della direttiva.

L'autorità competente valuta la conformità e forma l'elenco degli organismi ADR ammessi. Se un organismo non è più conforme, viene invitato a regolarizzarsi entro tre mesi; in mancanza, è cancellato dall'elenco. La Commissione pubblica a sua volta un elenco unionale aggiornato, e le autorità nazionali pubblicano un elenco consolidato sul proprio sito web con link alla Commissione.

Entro il 9 luglio 2018 e poi ogni quattro anni, ciascuna autorità competente deve pubblicare e trasmettere alla Commissione una relazione sullo sviluppo e sul funzionamento degli organismi ADR, evidenziando buone prassi, criticità statisticamente rilevanti e possibili miglioramenti.

Sanzioni, modifiche ad altri atti e attuazione nazionale

L'articolo 21 richiede che gli Stati membri prevedano sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni delle misure nazionali di recepimento, in particolare degli obblighi informativi dell'articolo 13.

La direttiva modifica inoltre:

• il regolamento (CE) n. 2006/2004, inserendo un riferimento alla direttiva nell'allegato;
• la direttiva 2009/22/CE, con analogo inserimento in allegato.

Il recepimento deve avvenire entro il 9 luglio 2015. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione il testo delle misure nazionali di attuazione e indicare il riferimento alla direttiva nei provvedimenti pubblicati. Ulteriori comunicazioni alla Commissione riguardano, entro il 9 luglio 2015, i soggetti designati per l'assistenza ai consumatori e le autorità competenti, e entro il 9 gennaio 2016 il primo elenco degli organismi ADR.

Valutazione complessiva per la prassi professionale

Per avvocati e commercialisti, la direttiva è rilevante perché impone un ambiente regolatorio nel quale il reclamo del consumatore deve poter essere gestito rapidamente e con costi contenuti, con impatti diretti su contrattualistica, condizioni generali, policy di gestione reclami, informative precontrattuali e post-vendita, nonché sulla governance degli organismi ADR e sulle strategie di compliance dei professionisti. L'assetto è flessibile, ma non opzionale per gli Stati membri quanto ai risultati: la copertura ADR, la qualità minima, l'informazione al consumatore e il coordinamento istituzionale devono essere garantiti nel diritto nazionale di recepimento.