Sentenza n. 5224/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Azienda sanitaria ha impugnato la deliberazione con cui l'Organismo Straordinario di Liquidazione ha escluso dalla massa passiva il credito vantato nei confronti del Comune di Afragola, capofila dell'Ambito sociale di zona, ritenendolo privo dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità. Ha dedotto plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere, contestando la motivazione del diniego, sostenendo che l'organo di liquidazione avrebbe dovuto includere nella massa passiva anche debiti fuori bilancio non riconosciuti dal Consiglio comunale e richiamando la disciplina speciale dei meccanismi di spesa, finanziamento e compartecipazione delle prestazioni socio-sanitarie. Il Comune e l'Organismo Straordinario di Liquidazione hanno eccepito il difetto di giurisdizione; l'Ufficio Territoriale del Governo e il Ministero dell'Interno hanno dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva e, anch'essi, il difetto di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, senza esaminare né i motivi di merito né l'eccezione di difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni statali, ritenendo la questione di giurisdizione logicamente pregiudiziale. Il giudice ha applicato il criterio del petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e alla natura intrinseca della posizione dedotta, anziché alla qualificazione formale prospettata dalle parti. La controversia riguarda la spettanza e la certezza del credito dell'Azienda sanitaria, quindi una posizione di diritto soggettivo e una pretesa di natura esclusivamente patrimoniale. L'eventuale riferimento all'accordo di programma tra Azienda sanitaria e Comune non modifica tale conclusione, poiché non sono in discussione l'interpretazione dell'accordo o l'esercizio di poteri autoritativi sostituiti dall'accordo, ma soltanto profili patrimoniali successivi alla sua conclusione. In materia di ammissione di crediti alla massa passiva dell'ente locale dissestato, l'Organismo Straordinario di Liquidazione svolge una funzione di rilevazione e accertamento paritetico-ricognitivo, governata da criteri tecnico-giuridici, senza esercizio di discrezionalità amministrativa o poteri autoritativi. Ogni verifica, anche parziale, sulla fondatezza del credito spetta pertanto al giudice ordinario. È stata affermata la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria competente per territorio, con possibilità di riproposizione della domanda ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda nei limiti previsti dalla disposizione.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato nel confronto tra controversie relative ad accordi sostitutivi e controversie meramente patrimoniali successive alla conclusione dell'accordo; queste ultime spettano al giudice ordinario quando non riguardano direttamente l'accordo o l'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 252 d.lgs. 267/2000

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato quale base normativa della nomina e delle funzioni dell'Organo Straordinario di Liquidazione, la cui attività di ammissione alla massa passiva è qualificata come rilevazione-accertamento priva di discrezionalità amministrativa.

• art. 258, comma 3, d.lgs. 267/2000

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato con riferimento alle procedure semplificate di definizione della massa passiva, anch'esse prive, secondo la giurisprudenza citata, di connotati autoritativi o discrezionali nella fase di accertamento del credito.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e alla natura intrinseca della posizione giuridica dedotta, non la qualificazione formale attribuita dalle parti alla domanda o all'atto impugnato.
• La controversia promossa da chi afferma di essere creditore di un ente locale e mira a ottenere il riconoscimento o la realizzazione del credito ha natura di controversia su diritto soggettivo e spetta, di regola, alla giurisdizione ordinaria.
• L'ammissione di un credito alla massa passiva dell'ente locale dissestato costituisce attività di rilevazione e accertamento paritetico-ricognitivo dell'Organismo Straordinario di Liquidazione, non esercizio di discrezionalità amministrativa o di potere autoritativo.
• Qualsiasi verifica, anche parziale, sulla fondatezza, certezza, liquidità o esigibilità del credito richiesto in ammissione alla massa passiva è preclusa al giudice amministrativo e appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• La mera riconducibilità del credito a un accordo di programma non radica la giurisdizione amministrativa quando la controversia, successiva alla conclusione dell'accordo, riguarda esclusivamente la spettanza patrimoniale del credito e non l'interpretazione dell'accordo né l'esercizio di poteri autoritativi.

Come è indicizzato