Corte di giustizia, Sentenza C-137/21

Ricorso per carenza contro la mancata adozione dell'atto delegato sulla reciprocità dei visti

La Corte di giustizia, in Grande Sezione, decide un ricorso per carenza ex articolo 265 TFUE proposto dal Parlamento europeo contro la Commissione. La controversia riguarda il meccanismo di reciprocità previsto dal regolamento (UE) 2018/1806 e, in particolare, la mancata adozione di un atto delegato che avrebbe sospeso temporaneamente l'esenzione dal visto per i cittadini degli Stati Uniti d'America.

Fatti e contesto normativo

Il regolamento 2018/1806 ha sostituito il regolamento n. 539/2001 e disciplina l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto e quelli i cui cittadini ne sono esenti. Tra i paesi esenti figurano gli Stati Uniti d'America. Il sistema si fonda sul principio di reciprocità, richiamato nei considerando 14, 15 e 17: l'Unione mira alla piena reciprocità e ha previsto un meccanismo a più fasi per reagire quando un paese terzo impone il visto a cittadini di uno o più Stati membri.

L'articolo 7 del regolamento contiene varie fasi: notifica dello Stato membro interessato, interventi della Commissione presso il paese terzo, eventuali misure di esecuzione e, al termine di 24 mesi senza revoca dell'obbligo di visto, adozione di un atto delegato ai sensi della lettera f). Il comma richiama anche la necessità, alla lettera d), di tenere conto dell'esito delle misure adottate dallo Stato membro, degli interventi della Commissione e delle conseguenze della sospensione sulle relazioni esterne dell'Unione e degli Stati membri. L'articolo 10 disciplina l'entrata in vigore degli atti delegati e le eventuali obiezioni di Parlamento e Consiglio.

Procedimento e comportamento delle istituzioni

Dopo la comunicazione della Commissione del 12 aprile 2016 sulla non reciprocità, il Parlamento ha adottato due risoluzioni: quella del 2 marzo 2017 e quella del 22 ottobre 2020, entrambe come inviti ad agire ai sensi dell'articolo 265 TFUE. La Commissione ha risposto con comunicazioni del 2 maggio 2017 e del 22 dicembre 2020, motivando in entrambe le occasioni la scelta di non procedere all'adozione dell'atto delegato. Nel frattempo, la situazione si è evoluta: la non reciprocità è rimasta soltanto con gli Stati Uniti e alcuni Stati membri interessati sono diminuiti, ma l'obbligo di visto non è stato revocato per tutti.

Ricevibilità del ricorso

La Commissione ha eccepito l'irricevibilità del ricorso per due ragioni: presunta elusione del termine di ricorso, perché il Parlamento non aveva agito dopo la risoluzione del 2017, e pretesa presa di posizione della Commissione nella comunicazione del 22 dicembre 2020. La Corte respinge entrambe le eccezioni.

Quanto al termine, osserva che i due inviti ad agire sono distinti per contenuto e contesto: il secondo tiene conto dell'evoluzione intervenuta dopo il 2017, richiama nuove comunicazioni e contiene argomentazioni ulteriori. Non vi è quindi un artificioso aggiramento del termine di cui all'articolo 265 TFUE.

Quanto alla presunta presa di posizione, la Corte afferma che, in un contesto interistituzionale, una risposta che espone le ragioni del rifiuto di adottare la misura richiesta deve essere trattata come un rifiuto di agire e può essere contestata con ricorso per carenza. Altrimenti, l'istituzione potrebbe perpetuare la propria inerzia. Il ricorso è quindi ricevibile.

Merito: interpretazione dell'articolo 7, primo comma, lettera f), del regolamento 2018/1806

Il Parlamento sosteneva che la lettera f) imponesse alla Commissione un obbligo vincolato: decorso il termine di 24 mesi senza revoca del visto da parte del paese terzo, l'atto delegato andrebbe adottato automaticamente. La Commissione replicava che la disposizione va letta insieme alla lettera d), che impone di prendere in considerazione diversi elementi, compreso l'impatto sulle relazioni esterne.

La Corte rileva che il tenore letterale della lettera f) sembra, isolatamente considerato, indicare un dovere di adozione. Tuttavia, l'interpretazione sistematica e teleologica conduce a una soluzione diversa. Il meccanismo dell'articolo 7 è strutturato in più fasi e il considerando 17 spiega che il potere delegato serve proprio a consentire una valutazione politica sensibile prima di sospendere l'esenzione per tutti i cittadini di un paese terzo.

La Corte conclude quindi che la Commissione dispone di un margine di discrezionalità, delimitato dai tre criteri della lettera d):

• esito delle misure adottate dallo Stato membro interessato;
• interventi della Commissione presso il paese terzo;
• conseguenze della sospensione sulle relazioni esterne dell'Unione e degli Stati membri.

I lavori preparatori del regolamento n. 1289/2013 confermano che il legislatore non voleva introdurre una sospensione automatica.

Applicazione al caso concreto

La Corte verifica poi se la Commissione abbia ecceduto il proprio margine di discrezionalità. Dalla comunicazione del 22 dicembre 2020 risulta che essa ha effettivamente preso in considerazione tutti e tre i criteri: ha descritto i progressi degli Stati membri interessati, gli scambi e i contatti con le autorità statunitensi e il contesto politico e diplomatico, nonché le possibili ripercussioni negative di una sospensione sull'insieme delle relazioni esterne.

Poiché la Commissione ha motivatamente ritenuto che l'adozione dell'atto delegato fosse inopportuna e potenzialmente controproducente, la Corte esclude una carenza. Il Parlamento, pertanto, non può pretendere una sospensione automatica in assenza di valutazione politica dei criteri previsti dal regolamento.

Decisione e spese

Il ricorso è respinto in quanto infondato. Il Parlamento europeo, rimasto soccombente, è condannato alle spese ai sensi dell'articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte.

Principio affermato

Nel meccanismo di reciprocità dei visti di cui all'articolo 7 del regolamento (UE) 2018/1806, l'inerzia della Commissione non è illegittima solo perché è decorso il termine di 24 mesi dalla notifica senza revoca dell'obbligo di visto da parte del paese terzo: la Commissione conserva un potere discrezionale nell'adozione dell'atto delegato di sospensione, discrezionalità che deve esercitare valutando i criteri espressamente indicati dalla lettera d) dell'articolo 7.