Corte di giustizia, Sentenza C-341/17

Impugnazione sulle rettifiche finanziarie PAC e sulla nozione di "pascolo permanente"

La Corte, in sede di impugnazione, ha esaminato una controversia tra la Repubblica ellenica e la Commissione europea relativa all’esclusione dal finanziamento UE di spese sostenute nell’ambito del FEAOG, del FEAGA e del FEASR. La causa riguarda soprattutto i controlli sulle superfici dichiarate come pascoli, la qualificazione dei terreni come "pascolo permanente" e la legittimità di rettifiche forfettarie applicate dalla Commissione.

Parti e procedimento

La Repubblica ellenica ha impugnato la sentenza del Tribunale che aveva respinto in larga parte il suo ricorso contro la decisione di esecuzione 2014/950/UE della Commissione. Il Regno di Spagna è intervenuto a sostegno della Repubblica ellenica. In primo grado, il Tribunale aveva annullato solo in parte la decisione della Commissione, limitatamente ad alcuni importi relativi allo sviluppo rurale, e aveva respinto il ricorso per il resto.

Contesto normativo rilevante

La controversia si colloca nel quadro della PAC e del regime di pagamento unico disciplinato dal regolamento n. 1782/2003, in particolare:

• articolo 44, paragrafo 2, sugli "ettari ammissibili";
• articolo 51 sull’uso agricolo del suolo;
• articolo 132, paragrafo 3, sul pagamento per l’estensivizzazione. Sono inoltre rilevanti il regolamento n. 796/2004, che definisce la nozione di "pascolo permanente" (articolo 2) e disciplina i controlli e la determinazione delle superfici (articoli 8 e 30), il regolamento n. 1290/2005 sulla verifica di conformità, il regolamento n. 885/2006 sulle modalità procedurali, e il regolamento n. 1307/2013, evocato dalla ricorrente come riferimento interpretativo successivo.

Origine della controversia e rettifiche della Commissione

Dopo indagini del 2008 e del 2009, la Commissione contestava irregolarità nel SIPA-SIG e nei controlli in loco effettuati in Grecia per l’anno di domanda 2008. Nella decisione controversa la Commissione aveva applicato rettifiche forfettarie, tra cui:

• una rettifica del 10% per gli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli;
• una rettifica del 5% per gli aiuti connessi alla superficie complementari;
• una rettifica del 5% per le misure di sviluppo rurale basate sulla superficie. La Commissione motivava tali rettifiche con carenze sistemiche nel sistema di identificazione delle parcelle, nei controlli incrociati e nei controlli in loco, nonché con la ricorrenza delle irregolarità.

Primo motivo di impugnazione: nozione di "pascolo permanente"

La Repubblica ellenica sosteneva che il Tribunale avesse interpretato troppo restrittivamente la nozione di "pascolo permanente", riducendola alla sola vegetazione erbacea e ignorando i pascoli mediterranei con vegetazione legnosa o arborata. La Corte ha accolto l’impostazione sostanziale della ricorrente e ha chiarito che:

• il testo dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 2, del regolamento n. 796/2004 non impone la presenza esclusiva di erba o piante erbacee;
• il contesto normativo e gli obiettivi della PAC richiedono di valorizzare l’uso effettivo del terreno;
• il criterio decisivo è dunque l’utilizzazione agricola tipica del pascolo permanente, non il solo tipo di vegetazione. La Corte ha quindi affermato che la presenza di arbusti o vegetazione legnosa non esclude automaticamente l’ammissibilità della superficie, se il terreno continua a essere effettivamente utilizzato per il pascolo.

Irrilevanza dell’errore del Tribunale sul dispositivo

Pur rilevando un errore di diritto del Tribunale nella definizione del criterio interpretativo, la Corte ha escluso che tale errore comportasse l’annullamento della sentenza impugnata su quel capo. Ciò perché il Tribunale aveva comunque fondato la conferma della rettifica del 10% su altre carenze del SIPA-SIG e dei controlli, sufficienti da sole a giustificare la conclusione. Pertanto, il primo motivo è stato respinto in quanto in parte inoperante, in parte irricevibile e in parte infondato.

Secondo motivo: obbligo di motivazione sulla nozione di pascolo mediterraneo

La Corte ha respinto la doglianza relativa alla motivazione della sentenza del Tribunale. Ha osservato che il Tribunale aveva esaminato diffusamente l’interpretazione della nozione di "pascolo permanente" e che gli argomenti sui pascoli mediterranei, così come formulati in primo grado, erano troppo generici per imporre una risposta specifica e puntuale.

Terzo motivo: motivazione e proporzionalità della rettifica del 10%

La Repubblica ellenica contestava sia la motivazione sia la proporzionalità della rettifica del 10% applicata agli aiuti per superficie per gli agricoltori che avevano dichiarato solo pascoli. La Corte ha respinto entrambe le censure. Ha rilevato che la rettifica non era basata solo sull’ammissibilità delle superfici, ma sull’insieme delle carenze del sistema di controllo; ha inoltre confermato che il Tribunale aveva preso in considerazione il c.d. "effetto tampone" e i miglioramenti dei controlli in loco, senza violare il principio di proporzionalità.

Quarto motivo: garanzie procedurali nella verifica di conformità

La Repubblica ellenica lamentava che la Commissione non l’avesse invitata a discutere in riunione bilaterale specifici rilievi sui ritardi nei controlli in loco per gli aiuti complementari. La Corte ha respinto la censura: la procedura di cui all’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 e all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 richiede uno scambio scritto e una riunione bilaterale finalizzata al raggiungimento di un accordo, ma non impone alla Commissione di preannunciare analiticamente tutti i profili poi discussi. Il Tribunale era quindi correttamente giunto alla conclusione che non vi fosse stata violazione delle garanzie processuali.

Quinto motivo: rettifica del 5% sugli aiuti complementari

La Corte ha ritenuto ricevibile il quinto motivo, ma lo ha respinto nel merito. Ha precisato che la differenza tra la rettifica del 5% e quella del 2% non derivava da un’integrazione indebita della motivazione da parte del Tribunale: la rettifica del 5% si fondava sulle irregolarità dei controlli essenziali, mentre il 2% era giustificato dall’"effetto tampone", non pertinente per gli aiuti complementari accoppiati alla produzione. Il motivo è stato quindi respinto.

Sesto motivo: doppia rettifica nello sviluppo rurale e difetto di motivazione

La Corte ha accolto il sesto motivo. Ha rilevato che il Tribunale, nel respingere la censura relativa alla mancata detrazione di una precedente rettifica, aveva esaminato solo l’importo riferito all’esercizio finanziario 2009, trascurando quello imputato all’esercizio 2010. Questo costituiva un difetto di motivazione. Inoltre, la decisione della Commissione non consentiva di comprendere con sufficiente precisione in quale misura la rettifica precedente, derivante dalla decisione 2013/214/UE, fosse stata effettivamente considerata nel calcolo della nuova rettifica.

Dispositivo e conseguenze

La Corte ha annullato i punti 2 e 3 del dispositivo della sentenza del Tribunale nella parte relativa al mancato esame dell’esercizio finanziario 2010 e alle spese. Ha poi annullato parzialmente la decisione di esecuzione 2014/950/UE nella parte in cui non risultava adeguatamente motivata la presa in considerazione della decisione 2013/214/UE nel calcolo della rettifica di EUR 5.496.524,54 per lo sviluppo rurale imputata all’esercizio 2010. Per il resto, l’impugnazione è stata respinta. Le spese sono state compensate, con ciascuna parte che sopporta le proprie, e il Regno di Spagna sopporta le proprie spese.

Principi ricavabili

• La nozione di "pascolo permanente" non dipende esclusivamente dal tipo di vegetazione, ma dall’uso agricolo effettivo del terreno.
• Le carenze sistemiche nel SIPA-SIG e nei controlli in loco possono giustificare rettifiche forfettarie anche in presenza di contestazioni sulla qualificazione delle singole superfici.
• La procedura di verifica di conformità della PAC non impone alla Commissione un preannuncio analitico di tutti i temi da discutere nella riunione bilaterale.
• Una decisione di rettifica finanziaria deve consentire di ricostruire con precisione come sia stata evitata la doppia correzione di una stessa spesa; in difetto, sussiste un vizio di motivazione.