Sentenza n. 566/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura sanitaria, accreditata per prestazioni ospedaliere di chirurgia generale, medicina generale e ostetricia e ginecologia, ha impugnato la delibera regionale che determinava i tetti di spesa per il 2023 e, ove occorrente, la delibera relativa al 2022. Ha dedotto che il computo degli sforamenti dell’anno 2022 fosse erroneo, poiché non avrebbe considerato prestazioni di chirurgia urologica già erogate e remunerate negli anni precedenti; ha inoltre contestato l’inclusione nel tetto regionale delle prestazioni rese a pazienti provenienti da altre Regioni, sostenendo che tali prestazioni dovessero essere oggetto di compensazione interregionale. I motivi dedotti hanno riguardato la violazione dell’art. 97 Cost. e i vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria, perplessità, iniquità e arbitrarietà, nonché la violazione degli artt. 8-sexies e 12 del d.lgs. 502/1992 e ulteriori vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria, perplessità, iniquità, arbitrarietà e contraddittorietà. La ricorrente ha chiesto anche la sospensione del giudizio, ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., in attesa della definizione di altro giudizio relativo alle determinazioni dell’ASL sulle prestazioni urologiche.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di sospensione, ritenendo che il giudizio pendente sulle determinazioni dell’ASL di Salerno del 2022 non fosse pregiudiziale rispetto alla controversia, avente a oggetto le delibere regionali sui tetti di spesa del 2023. Nel merito processuale, ha dichiarato il ricorso inammissibile per effetto della sottoscrizione, da parte della struttura, del contratto relativo all’anno 2023 contenente la clausola di salvaguardia. Secondo il Collegio, tale clausola comporta l’accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o proponibili contro tali atti, purché riferiti all’annualità contrattuale. Il TAR ha ritenuto la clausola legittima, aderendo all’orientamento consolidato del Consiglio di Stato e discostandosi dal diverso indirizzo del CGARS. Ha escluso che la clausola violi l’art. 1462 c.c., rilevando che l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina, secondo l’orientamento ritenuto preferibile, l’inefficacia e non la nullità del contratto; ha inoltre dubitato dell’applicabilità dell’art. 1462 c.c., poiché l’amministrazione non imporrebbe prestazioni non dovute. Ha ritenuto determinato o determinabile l’oggetto della clausola, in quanto riferito ai provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e agli atti collegati o presupposti, limitatamente all’annualità contrattuale. Ha escluso la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., affermando che la clausola non elimina il controllo giurisdizionale, ma costituisce una condizione volontariamente accettata per operare nell’ambito della sanità pubblica e risponde all’esigenza di garantire la sostenibilità della spesa sanitaria e l’equilibrio finanziario del sistema. È stata esclusa anche la configurabilità di eccesso di potere o sviamento, poiché la finalità della clausola sarebbe il contenimento della spesa e non la selezione degli operatori in base alla loro rinuncia alla tutela giurisdizionale. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con compensazione integrale delle spese per la delicatezza delle questioni e il contrasto giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 79 c.p.a.

  La sospensione del processo non è stata disposta, non risultando il giudizio pendente sulle determinazioni dell’ASL pregiudiziale rispetto alla controversia sui tetti di spesa regionali.

• art. 295 c.p.c.

  Non ricorrevano i presupposti per la sospensione necessaria, poiché la decisione del giudizio relativo alle prestazioni urologiche non condizionava la definizione della causa sui provvedimenti regionali del 2023.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che il giudice di primo grado non può rimettere direttamente all’Adunanza plenaria la questione relativa al contrasto giurisprudenziale sulla clausola di salvaguardia.

• art. 267 TFUE

  Non sono stati ravvisati i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenendo compatibile la disciplina della clausola di salvaguardia con il diritto dell’Unione.

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dell’accreditamento e della contrattualizzazione delle strutture sanitarie private consente l’inserimento di condizioni correlate alla programmazione e al contenimento della spesa sanitaria; la relativa clausola di salvaguardia è stata ritenuta compatibile con i principi unionali.

• art. 1418 c.c.

  L’ipotetica nullità della clausola per contrasto con norme imperative non è stata ravvisata; il TAR ha escluso la violazione del diritto di difesa e degli altri principi invocati.

• art. 1419 c.c.

  Il Collegio ha osservato che, anche ove la clausola fosse nulla, tale invalidità potrebbe comportare la caducazione dell’intero contratto, poiché l’amministrazione non avrebbe interesse a stipulare senza un’accettazione valida e incondizionata dei tetti di spesa.

• art. 1462 c.c.

  La clausola non è stata ritenuta una rinuncia invalida alla possibilità di eccepire la nullità del contratto: l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto produrrebbe, secondo l’orientamento preferito dal TAR, l’inefficacia e non la nullità del contratto; inoltre, l’amministrazione non imporrebbe l’esecuzione di prestazioni non dovute.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa né il diritto alla tutela giurisdizionale, poiché la struttura può scegliere se aderire alle condizioni della sanità pubblica e, una volta aderito, accetta la preclusione dei rimedi diretti a sovvertire i provvedimenti programmatori relativi all’annualità contrattuale.

• art. 97 Cost.

  La censura fondata sul buon andamento non è stata esaminata nel merito, in quanto il ricorso è stato dichiarato inammissibile per la sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

• artt. 8-sexies e 12 d.lgs. 502/1992

  Le censure fondate su tali disposizioni non sono state esaminate nel merito per l’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• La struttura sanitaria privata accreditata che sottoscrive un contratto contenente una clausola di salvaguardia con accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e sugli atti collegati o presupposti, rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o proponibili contro tali atti, limitatamente all’annualità regolata dal contratto; la sottoscrizione determina quindi il difetto di legittimazione a impugnare i relativi provvedimenti e l’inammissibilità delle censure.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti con le strutture sanitarie private accreditate è legittima quando delimita con sufficiente determinatezza il proprio oggetto ai provvedimenti programmatori e tariffari riferiti all’annualità contrattuale e agli atti collegati o presupposti.
• La clausola di salvaguardia non viola gli artt. 24 e 113 Cost. quando non impedisce in assoluto l’accesso alla tutela giurisdizionale, ma costituisce una condizione contrattuale volontariamente accettata per operare nell’ambito della sanità pubblica e funzionale al contenimento della spesa e alla sostenibilità del servizio sanitario.
• L’annullamento del provvedimento amministrativo presupposto al contratto stipulato con una struttura sanitaria accreditata determina, secondo l’orientamento ritenuto preferibile, l’inefficacia del contratto e non la sua nullità; pertanto, non ricorre necessariamente una rinuncia invalida ai sensi dell’art. 1462 c.c.
• La libertà dell’operatore privato di collocarsi nel mercato della sanità privata non esclude che, per operare nel servizio sanitario pubblico, debba accettare i limiti derivanti dalla programmazione finanziaria regionale e dai tetti di spesa, finalizzati anche alla continuità e alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza.

Come è indicizzato