Sentenza n. 13457/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria e gestore di un metanodotto interessato da un progetto di sostituzione già sottoposto a VIA e autorizzato, aveva presentato al Comune istanza di mutamento di destinazione d'uso dei terreni gravati da uso civico, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale Molise n. 14/2002 e dell'art. 12 della legge n. 1766/1927. Il Comune ha invece adottato una regolamentazione generale solo apparentemente astratta, introducendo prescrizioni tecniche e finanziarie relative all'attraversamento dei terreni civici, successivamente modificate con una deliberazione della Giunta e con una deliberazione consiliare. La ricorrente ha dedotto: violazione delle norme costituzionali e della l. 241/1990 per mancato esame delle osservazioni e difetto di istruttoria; natura sostanzialmente concreta e singolare della regolamentazione, con conseguente contraddittorietà, disparità di trattamento ed eccesso di potere; difetto di competenza comunale, essendo la materia disciplinata dalla normativa regionale e spettando alla Regione la decisione finale sul mutamento di destinazione; illegittima introduzione di prescrizioni tecniche, tra cui il riferimento alla tecnologia di trivellazione orizzontale controllata, in relazione a un'opera già autorizzata; illegittimità dei criteri di determinazione dell'indennizzo, parametrati al valore dell'opera, al canone patrimoniale unico o a criteri non previsti dalla legge regionale; violazione della l.r. Molise n. 14/2002; illegittima compressione della libertà di iniziativa economica e del diritto di difesa mediante la previsione che il concessionario non dovesse avere liti pendenti con la comunità degli abitanti.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della dichiarazione resa dalla ricorrente in udienza, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune sui motivi aggiunti: gli abitanti titolari della proprietà collettiva non sono controinteressati necessari, poiché il legittimo contraddittore è il Comune anche quale ente esponenziale della collettività; inoltre, gli atti impugnati sono immediatamente lesivi perché impongono vincoli e prescrizioni sull'attraversamento del gasdotto e non costituiscono mere istanze rivolte alla Regione. Nel merito, i motivi aggiunti sono stati accolti. Il Comune, anziché limitarsi all'istruttoria prevista dall'art. 3 della l.r. Molise n. 14/2002 e alla trasmissione degli atti alla Regione, cui spetta la decisione finale sull'autorizzazione al mutamento di destinazione dei terreni civici, ha introdotto prescrizioni tecnico-operative e criteri economici incidenti sulla realizzazione e sull'esercizio del gasdotto, interferendo con la disciplina statale e regionale e con l'autorizzazione unica già rilasciata. È stata ritenuta illegittima anche la determinazione dell'indennizzo: l'art. 4 della l.r. Molise n. 14/2002 impone di fare riferimento all'effettivo valore del bene, mentre il Comune ha impropriamente esteso alle terre gravate da uso civico il canone patrimoniale unico, pur riconoscendone l'inapplicabilità alle occupazioni del demanio civico, senza individuare il presupposto normativo dell'imposizione. Tale estensione configura una prestazione patrimoniale imposta non prevista dalla legge, in contrasto con l'art. 23 Cost., e i criteri di quantificazione risultano generici, indeterminati e privi di adeguata motivazione. Le deliberazioni impugnate con i motivi aggiunti sono state quindi annullate, salva la rideterminazione comunale conforme alla disciplina regionale e alle prescrizioni dell'autorizzazione unica. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso deve essere dichiarato improcedibile quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse alla decisione, anche a seguito di espressa dichiarazione della parte ricorrente.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Richiamato in relazione all'eccezione di decadenza per omessa notificazione a un controinteressato; l'eccezione è stata respinta perché gli abitanti titolari della proprietà collettiva non sono stati ritenuti controinteressati necessari.

• art. 12 l. 1766/1927

  Costituisce, insieme alla normativa regionale, il fondamento della procedura per il mutamento di destinazione e l'autorizzazione all'alienazione delle terre civiche.

• art. 3 l.r. Molise n. 14/2002

  Le istanze per i mutamenti di destinazione e per l'autorizzazione all'alienazione di terre civiche ... sono affisse per 15 giorni all'albo del Comune ... Tutti i cittadini possono prenderne visione e presentare al Comune le proprie osservazioni entro i successivi 30 giorni. Trascorso il termine ... il Comune si esprime definitivamente ... La deliberazione comunale ... viene inviata alla Regione. La Giunta regionale ... provvede al rilascio di autorizzazioni.

  Il Comune svolge l'istruttoria e si esprime sull'istanza, ma la decisione finale sull'autorizzazione al mutamento di destinazione dei terreni civici spetta alla Regione; il Comune non può sostituire tale procedimento con una regolamentazione tecnica ed economica autonoma.

• art. 4 l.r. Molise n. 14/2002

  La determinazione dei valori dei suoli ... deve ... corrispondere all'effettivo valore del bene.

  La valorizzazione dei terreni interessati dall'intervento deve essere ancorata all'effettivo valore del bene, sulla base di una determinazione degli uffici tecnici comunali o dell'amministrazione separata dei beni di uso civico, da trasmettere alla Regione.

• art. 1, commi 816-847, l. 160/2019

  Il canone patrimoniale unico non può essere esteso analogicamente alle terre gravate da uso civico in assenza di un presupposto normativo specifico, soprattutto quando lo stesso Comune ne riconosca l'inapplicabilità alle occupazioni del demanio civico.

• art. 23 Cost.

  L'estensione del canone patrimoniale unico alle terre gravate da uso civico, non prevista dalla legge, introduce una prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge.

• artt. 4 e 52-quinquies d.P.R. 327/2001

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle infrastrutture e delle opere autorizzate; il Comune non può interferire, mediante proprie prescrizioni regolamentari, con l'assetto autorizzatorio dell'opera.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione agli obblighi di motivazione; la determinazione dei criteri economici è stata ritenuta generica e priva di adeguata giustificazione.

Massime di principio

• Nel procedimento di mutamento di destinazione d'uso o di autorizzazione all'alienazione di terre gravate da uso civico disciplinato dalla normativa regionale, il Comune deve svolgere l'istruttoria prevista dalla legge, valutare le osservazioni e trasmettere gli esiti alla Regione, cui spetta la decisione finale; il Comune non può sostituire tale procedimento con una regolamentazione autonoma contenente prescrizioni tecniche e condizioni economiche incidenti sulla realizzazione di un'infrastruttura già autorizzata.
• Un ente locale non può adottare, sotto forma di regolamento apparentemente generale, prescrizioni riferite a una concreta infrastruttura e idonee a modificare o integrare l'assetto tecnico dell'opera definito nell'ambito dei procedimenti autorizzatori statali e regionali.
• La determinazione dell'indennizzo connesso al mutamento di destinazione o all'utilizzo di terre civiche deve essere parametrata all'effettivo valore del bene secondo la disciplina regionale applicabile; non è legittima l'estensione analogica di un canone patrimoniale previsto per presupposti diversi, in assenza di una specifica base normativa.
• L'introduzione da parte di un'amministrazione comunale di una prestazione patrimoniale non prevista dalla legge, mediante l'estensione analogica di un canone a beni o situazioni non ricompresi nel relativo presupposto normativo, viola la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost.
• La genericità dei criteri di quantificazione dell'indennizzo e l'assenza di una motivazione che colleghi l'importo all'effettivo valore dei terreni determinano l'illegittimità della relativa previsione regolamentare.
• Quando il ricorrente dichiara in udienza il sopravvenuto venir meno dell'interesse alla decisione, il giudice amministrativo, in applicazione del principio dispositivo, deve dichiarare improcedibile la domanda ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

Come è indicizzato