Sentenza n. 2022/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

I proprietari, che avevano avviato la ristrutturazione di un immobile residenziale sulla base di permesso di costruire, varianti e SCIA, hanno impugnato l’ordinanza comunale che contestava numerose difformità edilizie e disponeva la rimozione degli abusi e il ripristino. Hanno dedotto l’erronea applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, anziché delle sanzioni previste dagli artt. 33 e 34; difetto di istruttoria e motivazione nell’individuazione e qualificazione delle opere; omessa considerazione del fatto che il cantiere era ancora aperto e che diverse difformità potevano essere varianti in corso d’opera o finali. Con i primi e secondi motivi aggiunti avevano impugnato i dinieghi di precedenti domande di sanatoria, censurando, tra l’altro, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e il mancato esame delle osservazioni procedimentali. Con gli ultimi motivi aggiunti hanno impugnato il nuovo diniego ex art. 36-bis, deducendo violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990 per motivazione meramente ripetitiva del preavviso; violazione dell’art. 36-bis per mancata indicazione delle opere da rimuovere e delle prescrizioni di adeguamento; erronea qualificazione delle opere come nuova costruzione e totale difformità, difetto di istruttoria e travisamento; contrasto con le norme tecniche urbanistiche, che ammetterebbero la ristrutturazione edilizia nella zona; difetto di istruttoria sulla piscina; illegittimo addebito ai richiedenti della mancata attivazione dell’accertamento di compatibilità paesaggistica; carenze documentali non previamente superate mediante richiesta di integrazioni; e difetto di istruttoria sulla dedotta decadenza dei titoli. Nella domanda ex art. 36-bis i ricorrenti avevano proposto anche interventi di ripristino, tra cui il tombamento o reinterro dei volumi interrati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili per sopravvenuto difetto d’interesse i primi e i secondi motivi aggiunti, perché i relativi dinieghi erano stati superati dal successivo riesame e dal nuovo diniego, oggetto degli ultimi motivi aggiunti. Ha accolto il ricorso originario: poiché i titoli edilizi riguardavano una ristrutturazione dell’immobile, le difformità contestate non potevano essere sanzionate automaticamente ai sensi dell’art. 31 come opere realizzate in assenza di titolo o in totale difformità; dovevano essere considerate le fattispecie speciali degli artt. 33 e 34 e, in particolare per l’area vincolata, l’ordinanza avrebbe dovuto indicare i criteri e le modalità per ricostituire l’organismo edilizio legittimo. Il Comune aveva elencato le difformità ma non definito le modalità di ripristino prescritte; sono quindi illegittime anche le sanzioni accessorie previste dall’art. 31, inclusi l’importo fino a 20.000 euro per l’inottemperanza e l’acquisizione dell’immobile e dell’area di sedime. Ha accolto anche gli ultimi motivi aggiunti e annullato il diniego ex art. 36-bis: il Comune si era limitato a rilevare gli ostacoli alla sanatoria senza valutare la conformazione dell’intervento mediante opere di adeguamento e ripristino proposte dai richiedenti, incluso il tombamento dei volumi interrati, né indicare le ulteriori misure necessarie. Le difformità, anche considerate unitariamente, non potevano essere qualificate senz’altro come nuova costruzione e totale difformità; potevano essere in parte eliminate e in parte regolarizzate attraverso una sanatoria condizionata, previa verifica dei presupposti. Il Comune non aveva inoltre adeguatamente motivato la pretesa incompatibilità con la disciplina urbanistica della zona e non poteva fondare il diniego sulla mancata attivazione dell’accertamento paesaggistico, procedimento che l’art. 36-bis pone a carico dell’amministrazione e che richiede il coinvolgimento dell’autorità di tutela e della Soprintendenza. Il Comune deve quindi rivalutare l’istanza, considerando gli interventi di ripristino e coinvolgendo le autorità preposte ai vincoli. Condanna alle spese per euro 4.000, oltre accessori di legge, a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Nell’ordinanza di demolizione, il Comune contesta la difformità dal permesso di costruire del -OMISSIS- e dalla segnalazione certificata del -OMISSIS-, nonché dalle relative autorizzazioni paesaggistiche. I titoli edilizi avevano tutti ad oggetto la ristrutturazione dell’immobile residenziale. Non può esser dubbia, pertanto, l’applicabilità di una delle sanzioni meno afflittive previste dal Testo unici all’art. 33 (per l’ipotesi di totale difformità) o all’art. 34 (per l’ipotesi di parziale difformità), che si pongono in rapporto di specialità rispetto alla fattispecie più grave prevista dall’art. 31 per gli abusi realizzati in assenza di permesso di costruire.

  La sanzione dell’art. 31, prevista per gli interventi in assenza di permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali, non può essere applicata senza considerare le fattispecie speciali degli artt. 33 e 34 quando i titoli riguardano una ristrutturazione e le opere contestate sono difformità da quei titoli.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Per le zone soggette a vincolo paesaggistico, come nella specie, il terzo comma dell’art. 33 prevede la restituzione in pristino a cura del responsabile dell’abuso, con obbligo del Comune di indicare nell’ordinanza “criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio”, in aggiunta alla sanzione pecuniaria fino a 5.164 euro.

  Per gli interventi di ristrutturazione edilizia in totale difformità in area vincolata, l’ordinanza deve disporre la restituzione in pristino e specificare criteri e modalità diretti a ricostituire l’organismo edilizio originario.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Il Comune ha elencato le numerosissime difformità riscontrate sul cantiere, raggruppate in circa trenta punti, molte delle quali verosimilmente dovute allo stato di avanzamento dei lavori, ma non ha indicato le modalità per il ripristino dello stato legittimo del fabbricato, come prescritto dai richiamati artt. 33 e 34 del Testo unico.

  Per le opere in parziale difformità, l’amministrazione deve indicare le modalità necessarie a ricondurre il fabbricato allo stato legittimo; il mero elenco delle difformità non è sufficiente.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La motivazione del diniego, letta nel suo insieme, si è illegittimamente arrestata ai profili ostativi alla sanatoria, senza esaminare la possibilità di conformazione mediante nuovi lavori di adeguamento e completamento e senza esprimersi sulla proposta di tombamento dei volumi interrati, così frustrando la finalità propria dell’istituto introdotto dal legislatore statale con il citato art. 36-bis del Testo unico, per il quale il Comune “può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo”.

  La sanatoria può essere conformativa e condizionata all’esecuzione, da parte del richiedente, di opere di adeguamento, ripristino o rimozione delle parti non sanabili. L’amministrazione deve valutare il progetto di ripristino proposto dal privato e può indicare o imporre le ulteriori misure necessarie.

• art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Quanto al vincolo paesaggistico, è sufficiente rammentare che l’art. 36-bis, quarto comma, del Testo unico pone in capo al responsabile del procedimento l’onere di attivare il procedimento e di acquisire il “parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati”, stabilendo che l’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni.

  Nel procedimento di sanatoria ex art. 36-bis in area vincolata, spetta al responsabile del procedimento attivare l’accertamento di compatibilità paesaggistica e acquisire i pareri vincolanti prescritti, anche quando gli abusi abbiano creato o aumentato superfici utili o volumi.

• art. 36-bis, comma 6, d.P.R. 380/2001

  Nella fase istruttoria, il sesto comma dell’art. 36-bis consente espressamente al responsabile del procedimento di richiedere integrazioni documentali, sospendendo il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo.

  Quando l’istanza presenta carenze documentali, il responsabile può richiedere integrazioni e sospendere il termine per concludere il procedimento; la carenza non giustifica di per sé un diniego senza previa valutazione di tale possibilità.

• art. 32, ultimo comma, d.P.R. 380/2001

  L’assimilazione tra le variazioni essenziali e la totale difformità, nelle aree soggette a vincolo paesaggistico, è stabilita dal legislatore quoad poenam al solo fine di estendere l’applicabilità della più grave sanzione demolitoria disciplinata dall’art. 31 del Testo unico.

  L’assimilazione delle variazioni essenziali alla totale difformità in area vincolata ha finalità sanzionatoria e non esclude la possibilità di una sanatoria condizionata, con opere di demolizione e ripristino, ai sensi dell’art. 36-bis.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nella fase istruttoria, il sesto comma dell’art. 36-bis consente espressamente al responsabile del procedimento di richiedere integrazioni documentali, sospendendo il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo.

  Il provvedimento non formula una distinta interpretazione dell’art. 10-bis; le relative censure sono state dedotte dai ricorrenti per contestare la motivazione dei dinieghi, mentre le ragioni decisive dell’annullamento del diniego finale attengono alla mancata valutazione della sanatoria conformativa ex art. 36-bis.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  I ricorrenti affermano che il cantiere non è mai stato chiuso e non è stata mai redatta la dichiarazione di ultimazione dei lavori, sospesi ad uno stato di avanzamento ben lontano dalla conclusione. Una parte delle difformità contestate negli accertamenti del Comune e nell’ordinanza di demolizione sono riconducibili a modifiche distributive interne e a volumi interrati, non qualificabili come totale difformità dal permesso.

  La sentenza non fonda la decisione su un’autonoma interpretazione dell’art. 22: la riconducibilità di alcune opere a varianti in corso d’opera o finali era una censura dei ricorrenti e la decisione si fonda sulla diversa qualificazione sanzionatoria e sulla necessità di valutare la sanatoria conformativa.

Massime di principio

• Quando i titoli edilizi hanno ad oggetto la ristrutturazione di un immobile, le difformità rispetto a quei titoli devono essere qualificate considerando le fattispecie speciali degli artt. 33 e 34 d.P.R. 380/2001; l’applicazione dell’art. 31 non può essere automatica né basarsi sul solo numero o sulla rilevanza delle difformità.
• Nelle ipotesi in cui la disciplina sanzionatoria richiede il ripristino dell’organismo edilizio legittimo, l’ordinanza deve indicare criteri e modalità concrete di ripristino: non è sufficiente elencare le opere difformi.
• Nell’ambito dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001 il privato può proporre un progetto che rimuova o ripristini le opere non sanabili e chieda la regolarizzazione delle parti residue. L’amministrazione deve valutare tale progetto e può subordinare il permesso all’effettiva realizzazione delle opere di conformazione, anche strutturali.
• La qualificazione della totale difformità, in presenza di un progetto di ripristino proposto nell’istanza di sanatoria, deve essere valutata anche rispetto all’opera risultante dal ripristino prospettato; il potere dell’amministrazione di verificare i presupposti della sanatoria non esclude l’iniziativa conformativa del richiedente.
• Nel procedimento di sanatoria ex art. 36-bis relativo a immobili vincolati, l’amministrazione deve attivare l’accertamento di compatibilità paesaggistica e acquisire i pareri prescritti; la mancata attivazione di tale procedimento non può essere posta a fondamento del diniego.
• L’assimilazione sanzionatoria delle variazioni essenziali alla totale difformità prevista per le aree vincolate non preclude la sanatoria ex art. 36-bis condizionata a interventi di parziale demolizione e ripristino.

Come è indicizzato