Cassazione Civile, Sentenza n. 34712/2025 del 30/12/2025

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento del danno (pari a euro 7.792.000,00) derivante dall'annullamento dell'autorizzazione unica (AU) rilasciata per un impianto a biogas, annullamento scaturito dopo la pronuncia di incostituzionalità della L.R. n.3/2012 che aveva escluso la VIA per impianti sotto una certa potenza. Vbio 7 ha formulato due distinte pretese: (a) danno per la lesione del legittimo affidamento riposto nell'atto amministrativo favorevole (AU) poi annullato; (b) danno ascritto all'erroneo esercizio della potestà legislativa regionale (la legge regionale poi dichiarata incostituzionale). Il Tribunale e la Corte d'appello avevano dichiarato inammissibile la domanda per difetto di giurisdizione, ritenendo che la domanda fosse volta a sindacare l'attività legislativa (insindacabile). La Cassazione ha riesaminato la qualificazione delle domande e la ripartizione di giurisdizione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto i primi due motivi di ricorso, ritenendo che le due domande proposte dalla ricorrente erano ontologicamente distinte e che la domanda relativa al danno da lesione del legittimo affidamento, derivante dall'annullamento dell'atto amministrativo (AU), debba essere valutata dal giudice ordinario. Ha cassato la sentenza della Corte d'appello con rinvio al Tribunale di Ancona per riesame (anche per le spese) e ha dato atto della formazione del giudicato interno circa la giurisdizione ordinaria su quella domanda. Ha invece rigettato il terzo motivo: la domanda diretta a far sorgere responsabilità per l'adozione della legge regionale poi dichiarata incostituzionale è inammissibile come fonte di illecito risarcibile, con richiamo al principio di insindacabilità della funzione legislativa; pertanto non può fondare un'azione aquiliana.

Norme richiamate

• L.R. 26 marzo 2012 n.3 (Disciplina regionale della valutazione di impatto ambientale)

  Norma regionale che escludeva la VIA per impianti sotto una soglia; è stata la fonte normativa cui si è ancorata l'autorizzazione e che poi è stata dichiarata in parte incostituzionale dalla Consulta, dando origine all'annullamento dell'AU.

• Direttiva 2011/92/UE

  Criteri europei per la valutazione d'impatto ambientale; la mancata considerazione di criteri dell'Allegato III ha costituito il profilo di contrasto che ha determinato la declaratoria di incostituzionalità della normativa regionale.

• Art. 2043 c.c.

  Fondamento normativo della responsabilità aquiliana invocata dalla ricorrente; la Corte ha comunque escluso che l'esercizio della funzione legislativa possa costituire fonte di illecito risarcibile ai sensi di tale norma.

• Art. 133, comma 1, lett. o) d.lgs. 2 luglio 2010 n.104

  Richiamato dall'amministrazione per sostenere la giurisdizione del giudice amministrativo; disciplina la materia soggetta alla giurisdizione amministrativa.

• Art. 112 c.p.c.

  Norma processuale cui la Cassazione ha fatto riferimento per censurare l'omessa pronuncia/estrapetizione: il giudice d'appello non ha deciso su una domanda distinta (danno da legittimo affidamento) formulata dalla ricorrente.

• Art. 281-sexies c.p.c.

  Richiamato come norma in base alla quale il Tribunale di primo grado aveva pronunciato la sentenza (procedimento sommario o disciplina procedurale applicata).

• Cost., artt. 68 e 122

  Riferimento ai principi che informano la insindacabilità dell'attività politica e legislativa, usati dalla giurisprudenza per escludere la responsabilità risarcitoria per atti di natura legislativa.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione (es.: Cass. n.23730/2016, Cass. n.34465/2019, S.U. n.10319/2016 ecc.)

  Costante orientamento secondo cui l'esercizio della funzione legislativa è insindacabile e non può costituire fonte di responsabilità aquiliana; tuttavia la giurisprudenza distingue i casi di responsabilità dello Stato per inadempimento degli obblighi derivanti dal diritto UE (schema Francovich/Brasserie) che non è sovrapponibile alla responsabilità per atti di legislazione interna.

Massime di principio

• Occorre distinguere chiaramente le diverse cause petendi: il danno derivante dall'annullamento di un atto amministrativo (lesione del legittimo affidamento) è ontologicamente distinto dalla pretesa responsabilità per l'adozione di una legge regionale poi dichiarata incostituzionale.
• Le domande di risarcimento fondate sulla lesione del legittimo affidamento in provvedimenti amministrativi annullati vanno formulate e possono essere valutate dal giudice ordinario; il giudice deve evitare di travisare o riqualificare d'ufficio la domanda trasformandola in impugnazione dell'attività legislativa.
• In linea generale la funzione legislativa è insindacabile e non costituisce base per una responsabilità aquiliana risarcitoria: le doglianze sulla legge devono seguire i rimedi previsti (es. sindacato costituzionale), e non si traducano automaticamente in illecito risarcibile contro il legislatore.
• Se si vuole ottenere risarcimento per investimenti fatti in base a un'autorizzazione poi annullata, è più efficace inquadrare la domanda come lesione del legittimo affidamento e come conseguenza dell'attività amministrativa (rilascio e mantenimento dell'atto), non come sindacato sull'esercizio della potestà legislativa.
• Attenzione alla tempestività e alla correttezza della qualificazione giuridica: eccezioni di competenza andrebbero sollevate immediatamente e la mancata impugnazione di questioni processuali può determinare giudicato interno sulla giurisdizione.
• Qualora la pretesa nasca da violazioni del diritto UE, valutare la concreta collocazione della responsabilità (es.: responsabilità per inadempimento da parte dello Stato secondo la giurisprudenza comunitaria) e la possibile via di ricorso/indennizzo prevista dal diritto europeo, tenendo conto dei limiti stabiliti dalla giurisprudenza interna.