Tribunale, Ordinanza T-284/24

Sospensione dell’esecuzione di una decisione di ispezione in materia di sovvenzioni estere

Il Presidente del Tribunale è intervenuto in sede cautelare su una domanda proposta da due società del gruppo Nuctech contro una decisione della Commissione europea che ordinava un’ispezione ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2022/2560. La controversia riguarda, in particolare, la richiesta della Commissione di accedere a corrispondenza elettronica e dati conservati su server situati in Cina.

Fatti e procedimento

Le ricorrenti operano nel settore dei sistemi di rilevazione e sicurezza e sono controllate, indirettamente, da società cinesi. Dopo la decisione del 16 aprile 2024, la Commissione ha svolto un’ispezione tra il 23 e il 26 aprile 2024 nei locali delle ricorrenti in Polonia e nei Paesi Bassi e ha chiesto anche l’esibizione del contenuto di alcune caselle di posta elettronica. Le ricorrenti hanno sostenuto che tali dati non erano conservati localmente, ma sui server della capogruppo in Cina, e che la loro trasmissione poteva esporle a responsabilità, anche penale, secondo il diritto cinese. Parallelamente al ricorso di annullamento, hanno chiesto la sospensione della decisione e di ogni atto successivo o richiesta ad essa collegata.

Quadro normativo richiamato

La decisione si fonda sulle norme cautelari del Trattato e del regolamento di procedura:

• articoli 278 e 279 TFUE;
• articolo 256, paragrafo 1, TFUE;
• articolo 156 del regolamento di procedura del Tribunale;
• articolo 158, paragrafo 5, del medesimo regolamento. Nel merito cautelare, la pronuncia richiama il regolamento (UE) 2022/2560, in particolare l’articolo 14, paragrafo 3, e, per analogia sistematica, il regolamento (CE) n. 1/2003 e il suo articolo 20. È richiamato anche l’articolo 296, secondo comma, TFUE, per quanto riguarda l’obbligo di motivazione.

Questioni dedotte dalle ricorrenti

Le ricorrenti hanno articolato cinque censure principali:

• violazione del diritto dell’Unione e del diritto internazionale pubblico, poiché la Commissione avrebbe oltrepassato i propri poteri investigativi richiedendo documenti conservati in Cina;
• illegittimità della decisione nella misura in cui l’esecuzione imporrebbe di violare il diritto cinese, compreso il diritto penale;
• violazione del diritto all’inviolabilità dei locali commerciali e della privacy;
• arbitrarietà della decisione, per insufficienza degli elementi che avrebbero giustificato il sospetto di sovvenzioni estere distorsive;
• violazione dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento 2022/2560, dell’obbligo di motivazione e dei diritti della difesa.

Valutazione del fumus boni juris

Il Presidente del Tribunale osserva preliminarmente che le censure terza, quarta e quinta erano state formulate in modo puramente assertivo, con una descrizione estremamente sommaria. Tale modalità non soddisfa i requisiti dell’articolo 156, paragrafo 4, del regolamento di procedura, perché non consente né alla Commissione di replicare né al giudice di verificare la plausibilità giuridica dei motivi; queste censure sono quindi trattate come inammissibili nel contesto cautelare.

Quanto alle prime due censure, il Tribunale rileva che non è affatto nuova la prassi di rivolgere ordini di ispezione a imprese stabilite fuori dall’Unione ma operanti nel mercato interno, prassi già ammessa in materia di concorrenza con riferimento all’articolo 20 del regolamento n. 1/2003. Richiamando la giurisprudenza sugli effetti qualificati e sull’implementazione nel territorio dell’Unione, il Presidente afferma che la Commissione deve poter richiedere informazioni anche a operatori situati fuori dall’Unione quando ciò è necessario per verificare condotte idonee a produrre effetti sostanziali nel mercato interno. In mancanza di tale facoltà, l’efficacia delle indagini sarebbe compromessa e gli operatori potrebbero eludere i controlli trasferendo all’estero i dati.

Il giudice precisa inoltre che la valutazione di legittimità deve essere compiuta con riferimento ai fatti esistenti al momento dell’adozione della decisione. Anche considerando i fatti successivi invocati dalle ricorrenti, non risulta dimostrato che esse non abbiano accesso ai dati richiesti o che il diritto cinese impedisca loro di rispondere alla Commissione. Le ricorrenti non hanno neppure chiarito in che modo le norme cinesi sarebbero loro direttamente applicabili o perché non avessero cercato eventuali autorizzazioni necessarie per trasmettere i dati. Ne consegue che non emerge, nemmeno prima facie, una violazione del diritto dell’Unione o del diritto internazionale pubblico.

Valutazione dell’urgenza

Per quanto riguarda l’urgenza, il Tribunale ricorda che il danno deve essere grave e irreparabile e che, se di natura economica, può giustificare misure cautelari solo in casi eccezionali, ad esempio quando sia minacciata la sopravvivenza dell’impresa o la sua posizione di mercato in modo irreversibile.

Le ricorrenti invocavano tre tipi di pregiudizio:

• danno reputazionale dovuto alla pubblicità delle ispezioni;
• danno economico per perdita di opportunità commerciali e possibili effetti sulla sostenibilità finanziaria del gruppo;
• rischio di sanzioni o responsabilità penali in Cina per l’eventuale trasmissione dei dati.

Il Tribunale respinge anzitutto l’argomento reputazionale: un eventuale danno all’immagine era già prodotto dalla copertura mediatica dell’ispezione e, in ogni caso, la sospensione non servirebbe a riparare un pregiudizio già verificatosi. Inoltre, se la decisione fosse annullata nel merito, ciò costituirebbe una forma sufficiente di ristoro per l’eventuale danno non patrimoniale.

Quanto al danno patrimoniale, le ricorrenti non hanno fornito dati finanziari, bilanci o elementi concreti tali da dimostrare che la loro sopravvivenza economica o quella del gruppo sarebbe in pericolo prima della decisione sul merito. Il mero rischio di perdita di appalti o di quote di mercato non è sufficiente senza prova specifica del pregiudizio irreparabile.

Infine, sul rischio di sanzioni in Cina, il giudice osserva che le sanzioni descritte sono per lo più pecuniarie e quindi, di regola, non irreparabili. Quanto alle possibili conseguenze penali previste dalla disciplina sui segreti di Stato, le ricorrenti non hanno dimostrato che i messaggi richiesti contengano effettivamente segreti di Stato né di aver richiesto e ottenuto, o quantomeno chiesto e veduto negare, le autorizzazioni necessarie alla trasmissione. Mancando tale prova, non è dimostrato che l’esecuzione della decisione le costringerebbe a commettere un reato.

Bilanciamento degli interessi

Poiché l’urgenza non è stata provata, il Presidente del Tribunale esamina comunque il bilanciamento degli interessi e conclude che esso favoreggia la Commissione. Le ricorrenti hanno scelto di operare nel mercato interno e, pertanto, sono soggette alle regole dell’Unione. La Commissione deve poter svolgere efficacemente le proprie indagini sulle sovvenzioni estere distorsive; altrimenti le imprese controllate da soggetti di paesi terzi avrebbero un vantaggio competitivo e procedurale rispetto agli operatori unionali.

Il Tribunale aggiunge che la scelta di conservare i dati su server situati in Cina non può essere invocata per negare l’accesso della Commissione a informazioni utilizzate nell’attività commerciale svolta nell’Unione. Accogliere la sospensione rischierebbe di compromettere il buon andamento delle indagini, consentendo agli operatori di eludere i poteri istruttori dell’istituzione semplicemente localizzando i dati fuori dall’UE.

Dispositivo e conseguenze processuali

L’istanza cautelare è stata respinta perché le ricorrenti non hanno dimostrato né un fumus boni juris sufficientemente plausibile né l’urgenza richiesta per la sospensione, e il bilanciamento degli interessi è stato ritenuto favorevole alla Commissione. Le spese sono state riservate ai sensi dell’articolo 158, paragrafo 5, del regolamento di procedura.