Sentenza n. 327/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Regione ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la delibera ANAC. Con il primo motivo ha dedotto l’omessa pronuncia del TAR sulle censure relative al merito dell’accertamento di inconferibilità e ha sostenuto che l’incarico di Commissario straordinario non fosse assimilabile a quello di amministratore di ente pubblico, trattandosi di incarico temporaneo ed emergenziale, nonché escluso dall’art. 4, comma 1-bis, d.lgs. n. 39/2013. Ha inoltre contestato che gli incarichi ricoperti dal soggetto presso società private accreditate dal servizio sanitario regionale potessero qualificarsi come incarichi presso enti di diritto privato regolati dalla Regione. In via subordinata ha prospettato l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, lett. d), punto 1, e 4, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 39/2013 per violazione degli artt. 3 e 76 Cost., assumendo che la delega legislativa non comprendesse gli enti privati regolati. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 15 e 16 d.lgs. n. 39/2013, difetto assoluto di attribuzione e incompetenza, sostenendo che ANAC non potesse superare l’archiviazione disposta dal RPCT regionale. Con il terzo motivo ha contestato il potere di ANAC di accertare l’inconferibilità dopo la cessazione dell’incarico. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, comma 3, e 12, comma 2, del regolamento ANAC sull’attività di vigilanza, sostenendo che il procedimento fosse stato avviato oltre il termine di 60 giorni dalla segnalazione e che tale termine comportasse l’archiviazione automatica o comunque la consumazione del potere.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha riconosciuto l’omessa pronuncia del TAR sulle questioni di merito, ma le ha esaminate direttamente, ritenendole infondate. L’ASP è un ente pubblico ai sensi del d.lgs. n. 39/2013 e l’incarico di Commissario straordinario è assimilabile a quello di amministratore di ente pubblico quando comporta l’esercizio di poteri di amministrazione e gestione, valutati sia in base alle attribuzioni statutarie sia ai poteri concretamente esercitati. Nel caso concreto il Commissario era stato investito dei pieni poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione del consiglio di amministrazione, con un ampio mandato gestionale, e aveva adottato atti negoziali e contratti in autonomia, anche in ragione dell’assenza temporanea del direttore generale. L’incarico non aveva quindi carattere occasionale e non ricorreva l’esenzione prevista dall’art. 4, comma 1-bis, d.lgs. n. 39/2013. È stata inoltre ritenuta integrata la condizione relativa agli incarichi di provenienza: le società sanitarie private accreditate operano in un settore regolato dalla Regione, poiché l’accreditamento comporta poteri continuativi di vigilanza, controllo e verifica sull’attività successiva all’ammissione. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata: il potere di regolazione costituisce una specie del più ampio controllo considerato dalla legge delega e la disciplina degli enti regolati è coerente con la finalità di prevenzione della corruzione e dei conflitti di interessi. Quanto al secondo motivo, l’art. 16, comma 1, d.lgs. n. 39/2013 attribuisce ad ANAC un autonomo potere di vigilanza, ispezione e accertamento delle singole fattispecie di conferimento, esercitabile anche dopo una diversa valutazione del RPCT. L’accertamento ANAC ha natura provvedimentale e produce effetti giuridici; non è necessario che il RPCT sia inerte e non sussiste un rapporto di sovraordinazione tra ANAC e RPCT. È però distinto il potere di accertamento dal potere di ordinare la rimozione o l’annullamento di atti del RPCT; tale questione non è stata esaminata nel merito perché non specificamente dedotta. Quanto al terzo motivo, il potere di accertamento non presuppone che l’incarico sia ancora in corso. La cessazione dell’incarico non impedisce l’accertamento della nullità, né l’applicazione delle conseguenze economiche e delle responsabilità previste dagli artt. 17 e 18 d.lgs. n. 39/2013; diversamente, la cessazione produrrebbe una non prevista convalida dell’incarico nullo. Le preclusioni temporali derivano dai termini di prescrizione delle azioni restitutorie e di responsabilità e dai termini di decadenza per l’impugnazione degli atti adottati. Quanto al quarto motivo, il termine regolamentare di 60 giorni per la comunicazione di avvio, formulato come termine “di norma”, non è perentorio e non consuma il potere di ANAC. Il procedimento ha natura di accertamento e non sanzionatoria; inoltre, il regolamento prevedeva la possibilità di riaprire l’attività di vigilanza anche su segnalazioni archiviate in presenza di nuovi elementi o di una diversa valutazione del Consiglio dell’Autorità. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 39/2013

  A coloro che, nei due anni precedenti, abbiano svolto incarichi e ricoperto cariche in enti di diritto privato o finanziati dall’amministrazione o dall’ente pubblico che conferisce l’incarico ovvero abbiano svolto in proprio attività professionali, se queste sono regolate, finanziate o comunque retribuite dall’amministrazione o ente che conferisce l’incarico, non possono essere conferiti: …b) gli incarichi di amministratore di ente pubblico, di livello nazionale, regionale e locale.

  La disposizione si applica quando l’incarico di destinazione comporti effettivi poteri di amministrazione e gestione e gli incarichi di provenienza siano svolti presso enti privati regolati o finanziati dall’amministrazione conferente.

• art. 1, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 39/2013

  Per enti pubblici si intendono gli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati.

  Le aziende pubbliche di servizi alla persona rientrano nella categoria degli enti pubblici quando ricorrono gli elementi costitutivi indicati dalla norma.

• art. 1, comma 2, lett. l), d.lgs. n. 39/2013

  Per incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti privati in controllo pubblico si intendono gli incarichi di Presidente con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo delle attività dell’ente, comunque denominato, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico.

  La nozione comprende gli incarichi che attribuiscono poteri gestionali diretti, anche quando il titolare opera quale vertice o sostituto di un organo collegiale; rilevano sia i poteri statutari sia quelli concretamente esercitati.

• art. 4, comma 1-bis, d.lgs. n. 39/2013

  Nelle ipotesi in cui l'incarico, la carica o l'attività professionale abbia carattere occasionale o non esecutivo o di controllo.

  L’esenzione non opera per un Commissario straordinario nominato in sostituzione di un organo dell’ente e investito dei pieni poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione.

• art. 1, comma 2, lett. d), punto 1, d.lgs. n. 39/2013

  Le società e gli altri enti di diritto privato [...] nei confronti dei quali l'amministrazione che conferisce l'incarico svolga funzioni di regolazione dell'attività principale che comportino, anche attraverso il rilascio di autorizzazioni o concessioni, l'esercizio continuativo di poteri di vigilanza, di controllo o di certificazione.

  Un ente privato è regolato anche quando l’amministrazione esercita poteri continuativi di vigilanza e controllo sull’attività principale; l’accreditamento sanitario regionale rileva non solo al momento del rilascio, ma per tutta la durata del rapporto.

• art. 15 d.lgs. n. 39/2013

  Il responsabile [...] cura [...] che [...] siano rispettate le disposizioni del presente decreto [...] e segnala i casi di possibile violazione [...] all’Autorità nazionale anticorruzione.

  Il RPCT cura il rispetto della disciplina nell’ambito dell’ente, ma le sue attribuzioni non escludono l’autonomo potere di accertamento spettante ad ANAC ai sensi dell’art. 16.

• art. 16, comma 1, d.lgs. n. 39/2013

  L’Autorità nazionale anticorruzione vigila sul rispetto [...] delle disposizioni di cui al presente decreto, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi.

  ANAC dispone di un autonomo potere provvedimentale di vigilanza, ispezione e accertamento delle singole fattispecie di conferimento, esercitabile anche dopo una diversa valutazione o archiviazione del RPCT e anche dopo la cessazione dell’incarico.

• art. 17 d.lgs. n. 39/2013

  Gli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del presente decreto e i relativi contratti sono nulli.

  La nullità dell’incarico conferito in situazione di inconferibilità può essere accertata anche dopo la cessazione dell’incarico, poiché continua a rilevare ai fini delle conseguenze restitutorie e delle responsabilità.

• art. 18, commi 1 e 2, d.lgs. n. 39/2013

  L’accertamento dell’inconferibilità può produrre conseguenze sanzionatorie nei confronti degli organi conferenti; tali conseguenze giustificano l’accertamento anche quando l’incarico sia cessato.

• art. 7, commi 3 e 4, del Regolamento ANAC sull’attività di vigilanza in materia di inconferibilità e incompatibilità

  La segnalazione si intende archiviata se l’Autorità non procede alla comunicazione di avvio del procedimento nei termini di cui all’articolo 12, comma 2 [...] l’esercizio dell’attività di vigilanza può avvenire anche con riferimento a segnalazioni già oggetto di archiviazione [...] in caso di sopravvenuti elementi di fatto o di diritto, ovvero di diversa e ulteriore valutazione del Consiglio dell’Autorità.

  L’archiviazione regolamentare non impedisce la successiva riattivazione dell’attività di vigilanza nei casi previsti dal regolamento.

• art. 12, comma 2, del Regolamento ANAC sull’attività di vigilanza in materia di inconferibilità e incompatibilità

  Il termine per la comunicazione di avvio del procedimento a seguito di segnalazione, decorrente dalla data di ricevimento della stessa, è, di norma, di 60 giorni.

  Il termine è ordinatorio e non perentorio, come emerge dalla locuzione “di norma”; il suo superamento non consuma il potere di accertamento di ANAC.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La cessazione dell’incarico non può operare quale causa di convalida di un atto nullo ex lege, non prevista dall’ordinamento.

• art. 21-novies, comma 2, l. 241/1990

  La convalida prevista dalla norma riguarda il provvedimento annullabile e non è applicabile a un incarico nullo per inconferibilità.

• art. 1, commi 49 e 50, l. n. 190/2012

  La legge delega, finalizzata alla prevenzione della corruzione e dei conflitti di interessi, consente di interpretare la nozione di controllo in senso ampio, comprendente gli enti privati operanti in settori regolati dall’amministrazione.

• artt. 3 e 76 Cost.

  Gli artt. 1, comma 2, lett. d), punto 1, e 4, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 39/2013 non contrastano con i principi di uguaglianza e di conformità alla delega legislativa.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  L’accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie private costituisce indice di un rapporto soggetto a potestà pubbliche di verifica, vigilanza e controllo continuativi.

Massime di principio

• Ai fini dell’art. 4, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 39/2013, l’incarico di amministratore di ente pubblico comprende il ruolo di Commissario straordinario quando il commissario sostituisce gli organi ordinari dell’ente ed esercita, in base alla nomina, allo statuto o in concreto, poteri di amministrazione e gestione, anche mediante la stipula di contratti e l’adozione di atti negoziali.
• L’esenzione prevista dall’art. 4, comma 1-bis, d.lgs. n. 39/2013 per gli incarichi occasionali, non esecutivi o di controllo non si applica a un incarico commissariale temporaneo quando esso comporti la sostituzione di un organo dell’ente e l’attribuzione dei suoi pieni poteri ordinari e straordinari di amministrazione.
• Un ente privato accreditato presso il servizio sanitario regionale rientra tra gli enti di diritto privato regolati dall’amministrazione conferente ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. d), punto 1, d.lgs. n. 39/2013, poiché l’accreditamento comporta poteri continuativi di vigilanza, verifica e controllo sull’attività principale per tutta la durata del rapporto, non soltanto nella fase iniziale di ammissione.
• L’art. 16, comma 1, d.lgs. n. 39/2013 attribuisce ad ANAC un autonomo potere provvedimentale di accertamento delle singole fattispecie di conferimento degli incarichi, esercitabile anche quando il RPCT dell’ente abbia previamente archiviato la segnalazione; tale potere non presuppone un rapporto di sovraordinazione tra ANAC e RPCT né l’inerzia di quest’ultimo.
• Il potere di ANAC di accertare l’inconferibilità non è subordinato all’attuale vigenza dell’incarico: la cessazione dell’incarico non impedisce l’accertamento della nullità e delle conseguenze economiche e sanzionatorie previste dal d.lgs. n. 39/2013, poiché diversamente si introdurrebbe una non prevista convalida dell’incarico nullo.
• Il termine di 60 giorni previsto dal regolamento ANAC per la comunicazione di avvio del procedimento di vigilanza è ordinatorio e non perentorio; il suo superamento non consuma il potere di accertamento, anche perché il regolamento contempla la possibilità di riattivare l’attività di vigilanza su segnalazioni già archiviate in presenza di nuovi elementi o di una diversa valutazione dell’Autorità.

Come è indicizzato