Sentenza n. 7995/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso introduttivo, gli atti statali e l'accordo del 2019 posti a fondamento del meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti regionali che hanno individuato le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificato gli importi dovuti. Ha dedotto vizi propri degli atti, tra cui violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando la fissazione retroattiva dei tetti regionali, la violazione dei termini normativi, la lesione del legittimo affidamento e l'alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura. Ha inoltre dedotto l'illegittimità derivata dall'asserita incostituzionalità dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, la violazione dell'art. 77 Cost. per eterogeneità delle norme introdotte in sede di conversione e la violazione dei principi eurounitari di affidamento, libertà d'impresa ed evidenza pubblica.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback per gli anni 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge e non viola i principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento: l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015. La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4% non ha introdotto un nuovo obbligo sostanziale, ma ha reso operativo un meccanismo già previsto dalla legge. Il payback opera inoltre sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica retroattivamente le gare, le quantità fornite o i prezzi contrattuali; non è stata dimostrata una riduzione eccessiva dei margini di utile. È stata altresì esclusa la violazione dell'art. 77 Cost., non essendo ravvisabile una manifesta disomogeneità tra le disposizioni del decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. I provvedimenti regionali, infatti, svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le aziende e applicano percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo dovuto attiene quindi a un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici da parte del Servizio sanitario nazionale.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina la rilevazione del superamento del tetto, la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici e la procedura per l'individuazione delle imprese obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato la disciplina della rilevazione del superamento del tetto, prevedendone la dichiarazione con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano sulla base della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto, nella disciplina originaria, il pagamento ridotto del 48% da parte delle aziende fornitrici.

• art. 7 d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Prevede una definizione agevolata dell'obbligazione mediante versamento del 25% e la conseguente cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali, secondo le condizioni previste dalla norma.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione, entro il termine indicato dal giudice.

• art. 77, comma 2, Cost.

  La violazione della riserva di legge in materia di decretazione d'urgenza ricorre in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni della legge di conversione e quelle dell'originario decreto-legge; tale situazione non è stata ravvisata.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback, qualificata come contributo di solidarietà, rientra nell'ambito della riserva di legge, ritenuta rispettata dalla Corte costituzionale.

• art. 41 Cost.

  Non è stato ravvisato un irragionevole o sproporzionato sacrificio della libertà d'impresa.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Richiamati per motivare la decisione mediante precedenti conformi dello stesso Tribunale.

Massime di principio

• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano risultava conoscibile dalle imprese già al momento delle gare e dei contratti di fornitura.
• Il payback non altera retroattivamente le procedure di gara né il contenuto dei contratti pubblici quando opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore, senza modificare quantità, prezzi o condizioni della singola fornitura, e l'operatore avrebbe potuto prevedere il rischio di ripiano sulla base della disciplina vigente.
• Quando la legge e gli atti statali hanno già fissato il tetto di spesa, certificato il suo superamento e determinato le percentuali di ripiano, i provvedimenti regionali che individuano le aziende obbligate e calcolano gli importi sulla base del fatturato svolgono attività meramente tecnico-contabile e vincolata, priva di potere autoritativo e di discrezionalità.
• Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto con provvedimenti regionali meramente ricognitivi riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se gli atti sono formalmente denominati provvedimenti e indicano il giudice amministrativo come giudice competente.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando è contestato l'esercizio di un potere autoritativo, mentre va esclusa quando la controversia si colloca a valle del potere e riguarda un rapporto obbligatorio paritario fondato direttamente sulla legge.

Come è indicizzato