Sentenza n. 6940/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il silenzio serbato da Roma Capitale sull’istanza del 15 agosto 2024, con cui aveva chiesto, in via principale, la verifica della fattibilità dell’assegnazione di un’area già destinata a servizi pubblici e, in subordine, l’assegnazione di altra area per la realizzazione di un luogo di culto. Dopo l’attivazione dei poteri sostitutivi, il Comune aveva riscontrato la richiesta relativa a un’area diversa, prospettando la necessità di acquisire documentazione per avviare un procedimento di conferma del diritto di superficie e di stipula della convenzione. La ricorrente ha poi sollecitato un riscontro specifico sull’area compresa tra Via Monte Resegone e Via della Capraia e ha dedotto: violazione degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dei principi di buona amministrazione, correttezza, ragionevolezza, proporzionalità, legalità, imparzialità e legittimo affidamento; violazione dell’art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990 per mancata definizione del procedimento anche dopo l’attivazione dei poteri sostitutivi; e violazione della libertà religiosa garantita dagli artt. 3, 8, 19 e 20 Cost. e dagli artt. 9, 11 e 14 CEDU. Nel corso del giudizio Roma Capitale ha prodotto una nota del 19 gennaio 2026, con cui ha riscontrato la richiesta relativa all’area specifica, escludendone la destinazione a servizi religiosi per ragioni urbanistiche. La ricorrente ha contestato la parzialità e l’apparenza del riscontro, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto esaminare anche soluzioni alternative.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, ritenendo che l’Amministrazione avesse ormai riscontrato entrambe le richieste: quella relativa all’area di Roma sud-Dragoncello con la nota del 27 novembre 2024, e quella concernente l’area tra Via Monte Resegone e Via della Capraia con la nota del 19 gennaio 2026. Il giudice ha ricordato che l’azione avverso il silenzio ha natura mista: mira all’accertamento dell’obbligo di provvedere e alla condanna dell’amministrazione all’adozione di un provvedimento espresso; il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa e ordinare l’adozione del provvedimento richiesto soltanto quando l’attività è vincolata, oppure quando non residuano margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori. Poiché la richiesta di assegnazione di un’area per un luogo di culto implicava valutazioni urbanistiche e amministrative non vincolate, il TAR non ha esaminato nell’ambito del giudizio sul silenzio la legittimità sostanziale del diniego comunale. Ha precisato che la ricorrente può contestare l’illegittimità della posizione assunta dal Comune mediante un ordinario giudizio impugnatorio. Quanto alla richiesta di individuazione di soluzioni alternative, il Collegio ha ritenuto che il Comune avesse già manifestato una concreta volontà risolutiva con la nota del 27 novembre 2024 e che la posizione contraria della ricorrente non fosse stata impugnata. In applicazione della soccombenza virtuale, il TAR ha condannato Roma Capitale alla rifusione delle spese processuali, liquidate in euro 1.000,00 oltre accessori, poiché il riscontro amministrativo era intervenuto dopo il deposito del ricorso.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  “l’azione avverso il silenzio assume una natura giuridica mista” e, soltanto in presenza di “attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori”, il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa

  Il giudizio sul silenzio consente di accertare l’obbligo di provvedere e di condannare l’amministrazione ad adottare un provvedimento espresso; la cognizione sulla fondatezza della pretesa e la condanna ad adottare una determinazione specifica sono ammesse solo nei casi di attività vincolata o di esaurimento della discrezionalità senza necessità di ulteriore istruttoria.

• art. 2 l. 241/1990

  L’amministrazione è tenuta a concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla disciplina applicabile.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  L’attivazione dei poteri sostitutivi costituisce uno strumento per fronteggiare l’inerzia dell’amministrazione nella conclusione del procedimento.

• art. 1 l. 241/1990

  La ricorrente ha invocato i principi generali dell’azione amministrativa, inclusi economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza; la sentenza non svolge una specifica interpretazione della disposizione.

• art. 3 l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto il difetto di motivazione; la sentenza non accerta nel merito un vizio motivazionale del provvedimento comunale.

• art. 6 l. 513/1977

  “le assegnazioni o concessioni di aree comprese nei piani di zona di cui alla legge 18/04/1962, n. 167, comunque e in qualsiasi tempo effettuate in favore di soggetti privi di finanziamento assistito da contributo pubblico, sono revocate quando, essendo trascorso un anno dalla assegnazione o concessione o dal diverso termine stabilito in convenzione, non risultino iniziati i lavori di costruzione e non sia assunto l'impegno di ultimarli entro i successivi tre anni”

  La disposizione è stata richiamata dal Comune per giustificare la necessità di verificare la persistenza dei presupposti dell’originaria assegnazione; il TAR non ne ha deciso l’applicazione sostanziale.

• art. 35 l. 865/1971

  La disposizione è stata richiamata dal Comune quale base normativa della convenzione e della previa verifica dei requisiti per la conferma del diritto di superficie; il TAR non ne ha esaminato nel merito l’applicazione.

• art. 97 Cost.

  La ricorrente ha invocato il principio di buon andamento e imparzialità in relazione all’inerzia amministrativa; la sentenza ha definito il giudizio per sopravvenuta carenza d’interesse senza accertare una violazione sostanziale della disposizione.

• artt. 3, 8, 19 e 20 Cost.

  La ricorrente ha dedotto la lesione della libertà religiosa e il divieto di discriminazione degli enti religiosi; la sentenza non ha esaminato nel merito tali censure.

• artt. 9, 11 e 14 CEDU

  La ricorrente ha richiamato la libertà di religione, la libertà di associazione e il divieto di discriminazione; la sentenza non ha deciso nel merito tali profili.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, l’intervenuta adozione di un riscontro espresso sull’istanza determina la sopravvenuta carenza d’interesse, anche se il riscontro è negativo o ritenuto insoddisfacente dal richiedente; la legittimità sostanziale dell’atto espresso deve essere contestata con un’ordinaria azione di annullamento.
• L’azione contro il silenzio ha natura mista: consente l’accertamento dell’obbligo di provvedere e la condanna dell’amministrazione all’adozione di un provvedimento espresso, ma il giudice può pronunciarsi direttamente sulla fondatezza della pretesa e ordinare l’adozione del bene richiesto soltanto quando l’attività è vincolata, oppure quando non residuano margini di discrezionalità e non sono necessari ulteriori adempimenti istruttori.
• Quando la decisione amministrativa richiesta presuppone valutazioni urbanistiche e l’esercizio di discrezionalità amministrativa, il giudice del silenzio non può sostituirsi all’amministrazione né imporre l’assegnazione dell’area o l’adozione di una specifica soluzione sostanziale.
• La sopravvenuta definizione dell’istanza non impedisce al giudice di regolare le spese secondo il criterio della soccombenza virtuale, valutando quale parte avrebbe verosimilmente prevalso se il giudizio fosse proseguito.

Come è indicizzato