Sentenza n. 868/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con 89,27 punti, ha impugnato l’aggiudicazione all’ATS prima classificata, che aveva ottenuto 100 punti con un ribasso del 30,21%. Ha dedotto, in sintesi: l’illegittimità della verifica dell’anomalia per l’asserito sotto-inquadramento degli infermieri nel livello D1 del CCNL Cooperative sociali, anziché nel livello D2; la violazione delle prescrizioni di gara che richiedevano personale infermieristico iscritto all’Ordine degli infermieri; la violazione dei minimi salariali e degli obblighi retributivi e contributivi; l’omessa o insufficiente indicazione delle maggiorazioni per lavoro festivo, dell’indennità di funzione e dei relativi oneri previdenziali e assicurativi; l’inadeguata quantificazione dei costi dei dispositivi di protezione individuale; l’impiego distorsivo di volontari per il 50% del monte ore degli autisti-soccorritori, in violazione dell’art. 119 del d.lgs. 36/2023; nonché la carenza di istruttoria e l’erroneità della valutazione complessiva di congruità dell’offerta. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale, deducendo che la ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per avere dichiarato falsamente la disponibilità di sei ambulanze e per avere previsto un subappalto del 50% in violazione della lex specialis. Un’impresa terza è intervenuta ad adiuvandum del ricorso incidentale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto inammissibile l’eventuale censura, non espressamente formulata, relativa alla mancanza dei requisiti professionali del personale infermieristico, poiché il ricorso deve contenere motivi specifici e distintamente individuati ai sensi dell’art. 40 c.p.a. Nel merito, ha escluso che la lex specialis imponesse necessariamente l’inquadramento degli infermieri nel livello D2: essa richiedeva il possesso dei requisiti professionali, non uno specifico livello contrattuale. La ricorrente, inoltre, non aveva allegato in modo specifico l’entità dei minimi salariali asseritamente violati. L’eventuale erroneo inquadramento contrattuale può rilevare in una controversia retributiva tra lavoratore e datore di lavoro, ma non determina automaticamente l’esclusione dalla gara in assenza di una previsione normativa o della lex specialis in tal senso. Le censure fondate sull’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 sono state respinte perché l’offerta indicava i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza; la ricorrente ne contestava la congruità o correttezza, ma non la totale omissione, e non aveva dimostrato la violazione dei minimi salariali. Anche la contestazione sui DPI riguardava l’ammontare ritenuto insufficiente, non l’omessa indicazione del relativo costo. L’impiego di volontari è stato ritenuto compatibile con l’art. 119 del d.lgs. 36/2023, poiché le organizzazioni di volontariato possono partecipare a contratti pubblici e l’ammissione alla gara implica la possibilità di valorizzare personale volontario nell’esecuzione del servizio. Quanto alla verifica dell’anomalia, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria, evidenziando che il RUP aveva richiesto due volte integrazioni e documentazione ulteriore. Il giudizio di congruità è legittimamente complessivo e sintetico, non atomistico, e può tener conto della compensazione tra diverse voci di costo e dei risparmi derivanti dall’apporto volontaristico. Il ricorso incidentale e l’intervento ad adiuvandum sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stato respinto il ricorso principale. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore dell’amministrazione e dell’aggiudicataria, liquidate in 8.000 euro oltre accessori per ciascuna, con compensazione delle spese nei rapporti con l’interveniente.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  Il ricorso deve contenere distintamente: c) l’esposizione sommaria dei fatti; d) i motivi specifici su cui si fonda il ricorso. I motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili.

  I motivi devono essere specifici, distintamente individuati e chiaramente separati dalla ricostruzione dei fatti; le censure eventualmente desumibili solo in via implicita o inserite in modo non univoco possono essere dichiarate inammissibili.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o costi proposti, oppure se l’offerta non rispetta gli obblighi ambientali, sociali e del lavoro, gli obblighi di cui all’articolo 119, presenta oneri aziendali della sicurezza incongrui o un costo del personale inferiore ai minimi salariali.

  La verifica dell’anomalia deve accertare la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta. L’esclusione consegue alla mancata giustificazione dell’offerta o alla violazione degli obblighi normativi e contrattuali indicati dalla disposizione.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

  La sanzione espulsiva riguarda l’omessa indicazione dei costi richiesti dalla norma; la mera contestazione della loro quantificazione o congruità non equivale all’omissione e non comporta automaticamente l’esclusione.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  I soggetti affidatari eseguono in proprio le prestazioni; è ammesso il subappalto secondo le disposizioni del presente articolo.

  Il divieto di affidamento a terzi delle prestazioni nei limiti previsti dalla norma non impedisce, di per sé, l’impiego di personale volontario da parte di organizzazioni di volontariato affidatarie.

• art. 107 d.lgs. 36/2023

  Gli appalti sono aggiudicati previa verifica della conformità dell’offerta ai documenti di gara e del possesso dei requisiti prescritti.

  La verifica dell’offerta e dei requisiti deve precedere l’aggiudicazione; nel caso concreto la censura è stata comunque ritenuta generica e infondata.

• art. 57 d.lgs. 117/2017

  È prevista la possibilità dell’affidamento in convenzione, in via prioritaria, alle organizzazioni di volontariato dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza.

  La disciplina conferma la compatibilità dell’attività delle organizzazioni di volontariato con l’erogazione di servizi di trasporto sanitario e con l’utilizzo di risorse volontaristiche.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso è improcedibile quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione.

  Il rigetto del ricorso principale ha fatto venir meno l’interesse dell’aggiudicataria all’esame del ricorso incidentale e dell’interveniente all’esame dell’intervento ad adiuvandum.

Massime di principio

• Nelle controversie sugli appalti, una censura relativa al mancato possesso dei requisiti prescritti dalla lex specialis deve essere formulata in modo specifico e univoco; non è sufficiente dedurla indirettamente attraverso contestazioni concernenti il livello di inquadramento contrattuale del personale.
• L’eventuale erroneo inquadramento contrattuale dei lavoratori non determina automaticamente l’esclusione dell’operatore economico dalla gara, se la lex specialis non impone uno specifico livello contrattuale e se non è dimostrata la concreta violazione dei minimi salariali.
• L’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 sanziona l’omessa indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali di sicurezza; la semplice contestazione dell’inadeguatezza o incongruità degli importi indicati non integra, di per sé, la causa di esclusione prevista dalla norma.
• La verifica dell’anomalia deve essere svolta con valutazione complessiva e sintetica dell’affidabilità economica dell’offerta, senza procedere necessariamente a un esame atomistico di ogni singola voce; eventuali scostamenti possono essere compensati da risparmi o margini presenti in altre componenti dell’offerta.
• L’impiego di personale volontario da parte di organizzazioni di volontariato ammesse a una gara per servizi di trasporto sanitario non costituisce, di per sé, subappalto o violazione dell’art. 119 del d.lgs. 36/2023, purché l’esecuzione resti riconducibile all’affidatario e siano rispettate le prescrizioni della gara.
• Il rigetto del ricorso principale rende improcedibile per carenza di interesse il ricorso incidentale dell’aggiudicatario, quando l’eventuale accoglimento di quest’ultimo non potrebbe procurargli alcuna ulteriore utilità.

Come è indicizzato