Sentenza n. 6968/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il preavviso e il diniego definitivo con cui il Ministero della Salute ha respinto la domanda di adesione alla transazione prevista dalle leggi n. 222/2007 e n. 244/2007, ritenendo insussistente il presupposto della res litigiosa poiché la Corte d’appello aveva già condannato l’Amministrazione al pagamento di una somma risarcitoria, con sentenza passata in giudicato. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 2909 c.c. e nullità per violazione del giudicato amministrativo, sostenendo che la precedente sentenza del TAR, che aveva annullato un primo diniego per erronea valutazione della tardività dell’istanza, avrebbe definitivamente accertato il diritto all’ammissione; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria, divieto di frazionamento della domanda, violazione dei doveri di correttezza e del giusto processo; violazione dell’art. 1 del d.m. n. 132/2009 ed eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà, assumendo che il giudizio risarcitorio fosse pendente al momento previsto dalla disciplina e al momento della domanda; in subordine, violazione della medesima disciplina e disparità di trattamento per la mancata attivazione della procedura di equa riparazione di cui all’art. 27-bis d.l. n. 90/2014. Il ricorrente ha inoltre contestato la legittimità della previsione del d.m. 4 maggio 2012 che richiede la pendenza del giudizio alla data di sottoscrizione della transazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha chiarito che il precedente annullamento non aveva riconosciuto il diritto del ricorrente alla transazione, ma aveva imposto all’Amministrazione di riesaminare la domanda eliminando il vizio allora rilevato, consistente nell’erronea valutazione della tardività. L’effetto conformativo del giudicato di annullamento è quindi delimitato dal vizio accertato e non impedisce una nuova decisione sfavorevole fondata su ragioni diverse e non precedentemente esaminate. Il Ministero, riesaminando la domanda e rilevando l’assenza di un giudizio risarcitorio pendente, si è conformato alla precedente sentenza. Il Collegio ha richiamato il principio del “one shot temperato”: l’Amministrazione deve riesaminare l’affare nella sua interezza e dedurre tutte le ragioni ostative, ma conserva il potere di adottare una nuova decisione dopo il primo annullamento; una nuova determinazione sfavorevole non è preclusa quando si fonda su un vizio diverso da quello già esaminato, ferma la preclusione a reiterare indefinitamente il riesame. Nel merito, il TAR ha ritenuto che la pendenza del giudizio risarcitorio costituisca un presupposto vincolato della speciale transazione e debba sussistere fino al momento della decisione amministrativa e, comunque, della sottoscrizione dell’atto transattivo. Non è sufficiente che il giudizio fosse pendente al momento della presentazione della domanda o dell’entrata in vigore della disciplina. La successiva definizione della causa civile con sentenza passata in giudicato, recante anche la liquidazione del risarcimento, fa venir meno la res litigiosa e impedisce l’accesso alla transazione, che ha natura sostitutiva e non cumulativa rispetto al risarcimento giudiziale. Il giudice ha escluso che il ritardo dell’Amministrazione, l’affidamento dell’istante o la mancata richiesta dell’equa riparazione possano derogare ai presupposti normativi dell’istituto. Ha inoltre ritenuto non fondata la contestazione della previsione regolamentare sulla pendenza del giudizio, in quanto coerente con lo schema ordinario della transazione ex art. 1965 c.c. Le spese sono state poste a carico del ricorrente e liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 33 l. 222/2007

  autorizza la stipula di transazioni con i soggetti danneggiati da trasfusioni o emoderivati infetti che abbiano instaurato azioni di risarcimento tuttora pendenti

  La speciale procedura transattiva presuppone la pendenza dell’azione risarcitoria.

• art. 2, commi 361-365, l. 244/2007

  disciplina la procedura transattiva per i soggetti danneggiati da trasfusioni o emoderivati infetti

  La disciplina legislativa costituisce la base della procedura transattiva speciale.

• art. 1 d.m. 28 aprile 2009, n. 132

  possono accedere alla procedura i soggetti che abbiano instaurato azioni di risarcimento danni ancora pendenti

  La pendenza dell’azione risarcitoria è un presupposto di accesso alla transazione.

• art. 2 d.m. 28 aprile 2009, n. 132

  richiede l’esistenza del danno e del nesso causale, accertati dalla competente commissione, dall’ufficio medico-legale o da una sentenza

  Individua i presupposti sostanziali del danno e del nesso causale per la transazione.

• art. 5 d.m. 28 aprile 2009, n. 132

  demanda la definizione dei moduli transattivi a un decreto ministeriale non regolamentare

  Costituisce la base del successivo decreto ministeriale sui moduli transattivi.

• art. 1, comma 3, d.m. 4 maggio 2012

  si procede a transazione con i soggetti il cui giudizio è ancora pendente alla data di sottoscrizione dell’atto transattivo

  La pendenza del giudizio deve permanere fino alla sottoscrizione della transazione; il presupposto è verificabile anche alla luce di circostanze sopravvenute.

• art. 5 d.m. 4 maggio 2012

  i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze entro il 19 gennaio 2010 e ricorrano le condizioni temporali previste

  Disciplina i requisiti temporali delle istanze, senza superare il requisito della perdurante pendenza del giudizio.

• art. 7, comma 2, d.m. 4 maggio 2012

  all’atto della stipula della transazione i soggetti rinunciano alle domande e agli atti dei giudizi pendenti e a ogni ulteriore pretesa

  Conferma il collegamento funzionale tra transazione e pendenza della lite e la natura alternativa della transazione rispetto al giudizio.

• art. 27-bis d.l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014

  prevede l’equa riparazione per i soggetti danneggiati che abbiano presentato domanda di adesione alla procedura transattiva entro il 19 gennaio 2010

  L’eventuale pregiudizio derivante dalla mancata tempestiva richiesta dell’equa riparazione non modifica i presupposti di accesso alla transazione.

• art. 1965 c.c.

  la transazione presuppone una controversia già incominciata o che può sorgere e l’intento di evitarne l’alea mediante concessioni reciproche

  La cessazione della lite risarcitoria con sentenza definitiva elimina la res litigiosa necessaria per la transazione.

• art. 2909 c.c.

  fa stato a ogni effetto tra le parti l’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato

  Il giudicato di annullamento vincola l’Amministrazione nei limiti dell’accertamento e del vizio esaminati, senza comportare automaticamente l’accoglimento della pretesa sostanziale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per violazione del giudicato è stata dedotta ma esclusa, poiché il nuovo provvedimento rispettava l’effetto conformativo della precedente sentenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa al preavviso di rigetto non ha condotto all’annullamento del diniego.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il dovere di correttezza dell’Amministrazione non consente di derogare ai presupposti vincolanti della procedura transattiva.

• art. 111 Cost.

  Il richiamo al giusto processo non impedisce il riesercizio del potere amministrativo nei limiti dell’effetto conformativo del giudicato.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo per uno specifico vizio non comporta, di per sé, l’accoglimento della pretesa sostanziale del ricorrente: l’Amministrazione deve riesaminare la domanda conformandosi ai limiti e ai criteri indicati nella sentenza, ma può adottare un nuovo diniego fondato su ragioni diverse e legittimamente accertate.
• Il principio del one shot temperato impone all’Amministrazione, dopo l’annullamento di un proprio provvedimento, di riesaminare l’affare nella sua interezza e di dedurre tutte le ragioni rilevanti; tuttavia, non preclude il primo nuovo provvedimento sfavorevole fondato su una ragione diversa da quella già scrutinata, mentre impedisce reiterati riesami indefiniti e successive contestazioni seriali.
• Nella procedura transattiva speciale prevista per i danni da trasfusioni o emoderivati infetti, la pendenza del giudizio risarcitorio costituisce un presupposto vincolato che deve permanere fino alla decisione amministrativa e alla stipulazione della transazione; la sola pendenza esistente al momento della domanda non è sufficiente.
• La definizione del giudizio risarcitorio con sentenza passata in giudicato, soprattutto quando la sentenza abbia liquidato il risarcimento, fa venir meno la res litigiosa e impedisce l’accesso alla transazione, la quale opera in via alternativa e non cumulativa rispetto al ristoro giudiziale.
• Il ritardo dell’Amministrazione nella definizione della domanda, l’eventuale affidamento del privato e la perdita della possibilità di accedere a una diversa misura di equa riparazione non possono derogare ai presupposti normativi vincolanti della procedura transattiva; tali circostanze possono, se del caso, rilevare per finalità diverse dalla verifica della legittimità del diniego.

Come è indicizzato