Sentenza n. 697/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore uscente, ha impugnato l’aggiudicazione della concessione sostenendo: 1) che l’offerta economica dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per la mancata indicazione separata dei costi della manodopera relativi ai lavori di manutenzione straordinaria; 2) che dal piano economico-finanziario dell’aggiudicataria avrebbero dovuto essere scomputati i ricavi relativi a due posti letto riservati all’Amministrazione comunale, ritenuti destinati a rimanere stabilmente liberi e gratuiti, e che sarebbero stati sottostimati i costi per derrate alimentari e pasti aggiuntivi; 3) che sarebbero stati sottostimati i costi delle utenze, con conseguente illegittimità anche della lex specialis; 4) che la stazione appaltante avrebbe omesso una verifica autonoma, preventiva e adeguata della sostenibilità del PEF prima dell’attribuzione del punteggio economico e che il PEF dell’aggiudicataria non sarebbe stato validamente asseverato; 5) che non sarebbero stati verificati i requisiti dell’ausiliaria. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l’altro, la tardività della censura sui costi delle utenze, l’inammissibilità di alcune censure per difetto di rilevanza e, quanto alla verifica del PEF, il divieto di venire contra factum proprium, poiché la stessa ricorrente aveva prodotto un’asseverazione avente contenuto analogo.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e, per il resto, respinto. Il primo motivo è infondato: il disciplinare imponeva l’indicazione dei costi della manodopera, ma non prevedeva una loro separata esposizione per i lavori di manutenzione straordinaria; è quindi sufficiente l’indicazione complessiva richiesta dall’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023. Inoltre, l’aggiudicataria aveva fatto affidamento su un chiarimento della stazione appaltante. Sono infondati anche il secondo e il terzo motivo: i posti riservati all’Amministrazione erano prestazioni aggiuntive, destinate a esigenze temporanee ed emergenziali, e non dovevano essere sottratti stabilmente ai posti ordinari né considerati necessariamente gratuiti. I costi dei pasti aggiuntivi e delle migliorie potevano essere ricompresi nella voce del PEF relativa all’“ammortamento migliorie”, utilizzata in senso atecnico come distribuzione temporale dei costi. La stima dei costi alimentari e delle utenze non è risultata irragionevole; i costi storici sostenuti dal gestore uscente non costituiscono parametro decisivo, poiché dipendono dalla sua specifica organizzazione e dai contratti di utenza. Il quarto motivo è stato dichiarato in parte inammissibile per abuso del processo e divieto di venire contra factum proprium: la ricorrente contestava un’impostazione asseverativa sostanzialmente analoga a quella da essa stessa prodotta. Nel merito, la censura è comunque infondata: la verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF richiesta dall’art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023 risultava implicita nell’apertura dei PEF e nell’attribuzione dei punteggi economici; inoltre, la lex specialis imponeva un PEF asseverato e in equilibrio economico-finanziario. Il quinto motivo è infondato perché l’Amministrazione aveva depositato gli esiti delle verifiche sull’ausiliaria e la ricorrente non aveva indicato alcuna concreta carenza dei requisiti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  “devono essere indicati, a pena di esclusione: d) i costi della manodopera”

  La norma non impone, in assenza di una specifica previsione della lex specialis, la separata indicazione dei costi della manodopera relativi a singole componenti dell’affidamento; è sufficiente l’indicazione complessiva.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  “prima di assegnare il punteggio all'offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l'adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario”

  La verifica del PEF può risultare implicitamente compiuta attraverso l’esame del PEF e la successiva attribuzione del punteggio economico, quando non emergano elementi di palese inattendibilità o disequilibrio.

• art. 178 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale riferimento per l’equilibrio economico-finanziario della concessione.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  La disciplina è riferita alla finanza di progetto e non impone, nel caso concreto, il medesimo regime del PEF previsto per la concessione ordinaria.

• art. 3.1 Linee guida ANAC n. 9/2018

  È richiamato dalla lex specialis quale parametro per l’equilibrio economico-finanziario del PEF.

• artt. 1175, 1337, 1366 e 1375 c.c.

  Gli obblighi di correttezza e buona fede operano anche nell’esercizio delle facoltà processuali e impediscono l’abuso del processo e la deduzione di censure contraddittorie con la posizione precedentemente assunta.

• art. 2 Costituzione

  È richiamato quale fondamento costituzionale del principio di solidarietà posto alla base degli obblighi di correttezza e buona fede.

Massime di principio

• In una procedura di concessione, l’obbligo di indicare i costi della manodopera non comporta, in assenza di una previsione normativa o della lex specialis espressamente riferita alle singole componenti dell’affidamento, l’obbligo di scomporre separatamente tali costi per specifiche lavorazioni; è sufficiente l’indicazione complessiva.
• I posti aggiuntivi riservati all’Amministrazione per esigenze temporanee dei servizi sociali, qualificati dalla lex specialis come prestazione aggiuntiva o d’emergenza, non devono essere automaticamente sottratti ai posti ordinari e ai relativi ricavi nel PEF; la loro attivazione dipende dalla concreta richiesta dell’Amministrazione.
• La verifica dell’adeguatezza e della sostenibilità del PEF prevista prima dell’attribuzione del punteggio economico può essere desunta dall’esame del PEF e dalla successiva attribuzione del punteggio, ove non emergano palesi disequilibri o elementi di inattendibilità; l’asseverazione richiesta dalla lex specialis costituisce inoltre elemento rilevante della verifica di equilibrio dell’operazione.
• Non è sufficiente, per dimostrare l’irragionevolezza dei costi stimati in una concessione, richiamare i costi storicamente sostenuti dal gestore uscente, poiché essi dipendono dalla sua specifica organizzazione aziendale, dai contratti stipulati e dalle caratteristiche dell’immobile nel periodo di gestione.
• Il divieto di abuso del processo e di venire contra factum proprium rende inammissibile la censura con cui una parte contesta un’impostazione o una modalità documentale sostanzialmente analoga a quella da essa stessa adottata, quando la censura sia idonea a evidenziare l’illegittimità della posizione fatta valere in giudizio.

Come è indicizzato