Sentenza n. 2261/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato la determinazione del 29 luglio 2025, con cui Roma Capitale aveva disposto la cessazione dell'attività di somministrazione limitatamente alla cucina con cottura, e, con motivi aggiunti, la successiva determinazione del 2 settembre 2025, che aveva rettificato e integrato il primo atto limitando il divieto all'esercizio della friggitoria. La ricorrente ha dedotto la tardività e l'inefficacia del primo provvedimento, adottato oltre quattro anni dopo la comunicazione del cambio del ciclo produttivo da freddo a caldo mediante impianto a carboni attivi; l'erronea applicazione dell'art. 64-bis del Regolamento di igiene di Roma Capitale, sostenendo che una trattoria che svolge anche attività di frittura non sarebbe una "friggitoria"; in subordine, l'illegittimità della disciplina regolamentare nella parte in cui privilegia la canna fumaria e limita l'impiego di sistemi alternativi, inclusi gli impianti a carboni attivi, nonché l'erroneità dell'affermazione secondo cui le friggitorie sarebbero industrie insalubri di seconda classe. Roma Capitale ha eccepito la tardività dell'impugnazione della disposizione regolamentare e ha chiesto il rigetto; in corso di causa ha inoltre eccepito l'improcedibilità del ricorso introduttivo per sostituzione del primo provvedimento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la determinazione del 29 luglio 2025 era stata integralmente sostituita da quella del 2 settembre 2025, ma ha comunque accertato l'illegittimità del primo atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., in ragione dell'interesse risarcitorio manifestato dalla ricorrente. Ha respinto l'eccezione di tardività dell'impugnazione dell'art. 64-bis del Regolamento di igiene, ritenendo che la disposizione avesse prodotto effetti pregiudizievoli solo con l'adozione degli atti applicativi tempestivamente impugnati. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che il riferimento regolamentare alle "attività di friggitoria" riguardi ogni esercizio nel quale si pratichi la frittura, anche se l'attività principale è quella di ristorazione e la frittura non è esclusiva o prevalente; pertanto, l'amministrazione aveva correttamente interpretato la disposizione nel vietare alla ricorrente la sola frittura, non l'intera attività di cottura. Tuttavia, il TAR ha rilevato d'ufficio il contrasto dell'art. 64-bis, comma 2, del regolamento con l'art. 78, comma 1, lettera e), della legge regionale Lazio n. 22/2019. La normativa regionale impone infatti ai Comuni di perseguire il miglioramento della salubrità e dello smaltimento dei fumi favorendo, ove tecnicamente disponibili, apparati innovativi ed ecologicamente avanzati, senza consentire una preminenza aprioristica e assoluta della canna fumaria. Il Comune non aveva svolto un'istruttoria tecnico-scientifica idonea a dimostrare l'inesistenza di sistemi alternativi di pari o superiore efficacia. Il comma 2 dell'art. 64-bis è stato quindi ritenuto illegittimo e disapplicato, con conseguente annullamento della determinazione del 2 settembre 2025 e accertamento dell'illegittimità della determinazione del 29 luglio 2025. Restano possibili verifiche comunali sull'adeguatezza concreta degli impianti alternativi. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente di accertare l'illegittimità dell'atto non più attuale quando permane l'interesse del ricorrente alla tutela risarcitoria.

• art. 64-bis, comma 2, Regolamento di igiene di Roma Capitale

  È possibile installare apparati tecnologici diversi da quelli prescritti al comma 1, qualora sia stabilita [...] l'incompatibilità del condotto della canna fumaria [...] e subordinatamente alle seguenti condizioni: a) attività le cui emissioni siano definite scarsamente rilevanti [...] b) cottura degli alimenti con sole apparecchiature elettriche; c) esclusione delle attività di friggitoria.

  La disposizione, nella parte in cui subordina l'uso di sistemi alternativi alla canna fumaria a condizioni predeterminate e stabilisce una preminenza generale della canna fumaria, è stata ritenuta contrastante con la legge regionale e disapplicata.

• art. 216 R.D. 27 luglio 1934, n. 1265

  La seconda [classe comprende] quelle che esigono speciali cautele per la incolumità del vicinato.

  Il rinvio alle industrie insalubri di seconda classe non definisce una categoria autonoma di esercizi denominata friggitoria, ma individua attività caratterizzate dalle lavorazioni svolte, tra cui la frittura.

• D.M. 5 settembre 1994

  Parte II industrie di seconda classe [...] C) Attività industriali [...] 7. Friggitorie.

  L'inclusione delle friggitorie nell'elenco non impone che l'attività di frittura sia esclusiva o prevalente rispetto alle altre attività di somministrazione.

• art. 10 l.r. Lazio 29 novembre 2006, n. 21

  Lo svolgimento delle attività di somministrazione di alimenti e bevande [...] rientra nell’unica tipologia di esercizio di somministrazione.

  La disciplina regionale non distingue normativamente una categoria autonoma di esercizi denominata friggitoria.

• allegato IV al capo V d.lgs. 152/2006

  Cucine, esercizi di ristorazione collettiva, mense, rosticcerie e friggitorie.

  L'elencazione ambientale accomuna tali attività senza fornire una definizione normativa di friggitoria idonea a delimitare l'ambito del regolamento comunale.

• art. 78, comma 1, lettera e), l.r. Lazio n. 22/2019

  Alle modalità attraverso le quali i locali [...] provvedono allo smaltimento dei fumi senza immissione in atmosfera [...] anche attraverso l'incentivazione all'utilizzo di strumenti e apparati tecnologici innovativi, ecologicamente all'avanguardia.

  La norma costituisce parametro vincolante per l'esercizio della potestà regolamentare comunale e impedisce di privilegiare aprioristicamente la canna fumaria senza istruttoria tecnica sull'efficacia dei sistemi alternativi.

• art. 12, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 1/2009

  In alternativa alle canne fumarie è possibile utilizzare altri strumenti o apparati tecnologici aspiranti e/o filtranti per lo smaltimento dei fumi, la cui idoneità è accertata secondo la normativa vigente in materia.

  Conferma l'impossibilità di stabilire in astratto la prevalenza della canna fumaria rispetto agli apparati alternativi, la cui idoneità deve essere verificata concretamente.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La disposizione è stata applicata per l'accertamento dell'illegittimità dell'atto sostituito, in funzione dell'interesse risarcitorio.

Massime di principio

• Il riferimento regolamentare alle attività di friggitoria può essere interpretato come riferito a ogni esercizio nel quale si svolga attività di frittura, anche se l'esercizio è principalmente una trattoria o un'attività generale di somministrazione e la frittura non è esclusiva o prevalente.
• Una disposizione regolamentare comunale che privilegi in via generale la canna fumaria e subordini l'impiego di sistemi alternativi a condizioni predeterminate è illegittima se contrasta con la legge regionale che impone di favorire, ove tecnicamente disponibili, apparati innovativi ed ecologicamente avanzati per lo smaltimento dei fumi.
• Il Comune può privilegiare la canna fumaria soltanto sulla base di un'istruttoria tecnico-scientifica che accerti l'assenza di sistemi alternativi di pari o superiore efficacia; non può stabilirne la preminenza in modo aprioristico e assoluto.
• Il giudice amministrativo deve disapplicare, ai fini della decisione sulla legittimità del provvedimento amministrativo, la norma regolamentare secondaria contrastante con la legge, anche senza una specifica impugnazione congiunta del regolamento.
• In seguito alla disapplicazione della disciplina regolamentare illegittima, gli impianti alternativi alla canna fumaria, inclusi quelli a carboni attivi, possono essere utilizzati previa verifica concreta della loro adeguatezza e della loro corretta manutenzione.
• Quando un provvedimento è stato integralmente sostituito da un atto successivo, il ricorso contro il primo diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ma il giudice può accertarne l'illegittimità ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. se il ricorrente manifesta un interesse alla tutela risarcitoria.

Come è indicizzato