Sentenza n. 3261/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la decadenza dagli incentivi disposta dal GSE. Con il primo motivo d'appello deduceva la nullità della sentenza per omesso esame delle questioni, riproduzione di parti di altre decisioni, errori nella ricostruzione dei fatti e mancata pronuncia sulla natura omnicomprensiva della tariffa. Con il secondo motivo deduceva la violazione dell'art. 42 del d.lgs. 28/2011, dell'art. 21-nonies della l. 241/1990 e del d.m. 31 gennaio 2014, sostenendo che il termine per l'intervento del GSE dovesse decorrere dall'avvio del procedimento di verifica nel 2021, dalla conoscenza dei fatti nel 2018 o, comunque, dall'ammissione agli incentivi nel 2013; contestava inoltre la sussistenza di un'autonoma istruttoria del GSE e la possibilità di applicare il superamento del termine per la falsità documentale in assenza di sentenza penale irrevocabile. Con il terzo motivo lamentava l'illogicità della decisione quanto alla richiesta di restituzione anche di somme riferite al periodo successivo alla cessazione dell'erogazione e alla quota di energia immessa in rete, sostenendo che il GSE avrebbe dovuto procedere a una mera decurtazione. Con il quarto motivo deduceva la duplicazione delle somme richieste, in ragione dei procedimenti penale, civile e contabile e del sequestro già disposto. In via subordinata chiedeva la sospensione o il rinvio del giudizio in attesa della definizione del processo penale. Infine contestava la condanna alle spese disposta dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato, nel risultato, la sentenza del TAR. Ha escluso la nullità della sentenza di primo grado: gli errori denunciati integravano, al più, vizi motivazionali o materiali, non carenze macroscopiche tali da impedire l'esame del merito e da imporre il rinvio ex art. 105 c.p.a.; in ogni caso, l'effetto devolutivo consentiva al giudice d'appello di integrare o correggere la motivazione. Ha negato la sospensione o il rinvio in attesa del processo penale, affermando l'autonomia del giudizio amministrativo e dell'istruttoria del GSE. Nel merito, ha ritenuto legittima la decadenza: l'art. 42 del d.lgs. 28/2011 attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo, con decadenza in presenza di violazioni rilevanti; la documentazione tecnica recava firme e timbri ritenuti contraffatti e non rappresentava correttamente la configurazione complessiva degli impianti, anche in relazione all'artificioso frazionamento della potenza. La falsità di documenti essenziali per dimostrare i requisiti tecnici non costituisce violazione meramente formale e giustifica la decadenza integrale, impedendo la decurtazione dell'incentivo. Il GSE può accertare autonomamente la falsità senza attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale; l'attesa della sentenza penale di primo grado è stata ritenuta condotta conforme ai principi di collaborazione e buona fede. Il superamento del termine ordinario dell'art. 21-nonies è consentito in presenza di false rappresentazioni o documenti falsi, in combinato disposto con l'art. 23, comma 3, del d.lgs. 28/2011. L'interesse pubblico al recupero è stato ritenuto insito nell'indebita percezione di incentivi pubblici, senza possibilità di fondare un legittimo affidamento sulla loro conservazione. La tariffa omnicomprensiva e la tariffa premio per l'energia consumata fanno parte dell'unico regime incentivante, sicché la decadenza comporta la perdita dell'intero beneficio previsto dal d.m. 5 luglio 2012. Quanto alla restituzione, la richiesta è conseguenza dovuta della decadenza, ma riguarda soltanto le somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo; la verifica di eventuali duplicazioni compete alla fase esecutiva. I procedimenti contabile e risarcitorio hanno diversa causa petendi rispetto alla restituzione, mentre la confisca per equivalente ha autonoma funzione sanzionatoria. È stata confermata anche la condanna alle spese del primo grado, non essendo manifestamente abnorme o irrazionale; le spese d'appello sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La nullità della sentenza che consente il rinvio al primo giudice ricorre in ipotesi tipizzate e macroscopiche, come mancanza della pronuncia sulla domanda, pronuncia su domanda diversa o motivazione inesistente o apparente; gli errori motivazionali o materiali sono normalmente correggibili in appello.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  “l’erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell'efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza”

  Il GSE esercita poteri di verifica e controllo sui dati e sulla documentazione posti a fondamento degli incentivi; le violazioni rilevanti comportano rigetto o decadenza e recupero delle somme.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  “Il provvedimento amministrativo illegittimo [...] può essere annullato d'ufficio [...] entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi”

  Il termine ordinario per l'annullamento d'ufficio si applica al potere del GSE nella versione normativa vigente, ma può essere superato nei casi di false rappresentazioni o documenti falsi previsti dal comma 2-bis.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  “I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive [...] false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati [...] anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi”

  Nel settore degli incentivi rinnovabili, il superamento del termine è ammesso in presenza di falsità; secondo la decisione, il GSE può valutare autonomamente la falsità senza necessità di attendere il giudicato penale.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  “Non hanno titolo a percepire gli incentivi [...] i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che [...] hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci”

  La produzione di dati o documenti non veritieri esclude il diritto agli incentivi e costituisce base normativa per la decadenza e il recupero.

• art. 13 d.m. 5 luglio 2012

  Richiama l'art. 23, comma 3, del d.lgs. 28/2011 nel regime del Quinto conto energia.

• Allegato 1, lettera a), d.m. 31 gennaio 2014

  “presentazione [...] di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi”

  La presentazione di documentazione tecnica falsa o contraffatta è una violazione rilevante che giustifica il rigetto o la decadenza, non una mera irregolarità formale.

• art. 5 d.m. 5 luglio 2012

  Il regime incentivante comprende la tariffa omnicomprensiva per l'energia immessa in rete e la tariffa premio per l'energia consumata; la decadenza dall'ammissione comporta la perdita dell'intero regime.

• art. 12, comma 3, d.m. 5 luglio 2012

  Esclude dall'accesso alle tariffe del Quinto conto energia gli impianti che abbiano beneficiato delle tariffe dei precedenti decreti, incluso il Quarto conto energia; la disposizione rileva anche rispetto all'artificioso frazionamento degli impianti.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il rapporto tra amministrazione e privato è informato ai principi di collaborazione e buona fede; l'attesa dell'esito del giudizio penale di primo grado è stata qualificata come condotta coerente con tali principi.

• art. 640-bis c.p.

  Richiamato in relazione alla confisca per equivalente disposta nel procedimento penale.

• art. 640-quater c.p.

  Richiamato quale base della confisca per equivalente collegata al reato di cui all'art. 640-bis c.p.

• art. 19 d.lgs. 231/2001

  La restituzione eventualmente ottenuta dal GSE deve essere considerata ai fini della verifica di possibili duplicazioni rispetto alle misure patrimoniali penali.

Massime di principio

• Nel settore degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, il GSE esercita un potere di verifica e controllo che può condurre alla decadenza quando siano accertate violazioni rilevanti dei requisiti o falsità nella documentazione presentata.
• La presentazione di documentazione tecnica essenziale recante firme o timbri contraffatti, oppure non rappresentativa della reale configurazione dell'impianto, integra una violazione sostanziale e non meramente formale, tale da giustificare la decadenza integrale dagli incentivi.
• Il GSE può accertare autonomamente la falsità dei dati o dei documenti posti a fondamento della richiesta di incentivi, senza necessità di attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale, e il giudizio amministrativo non deve essere sospeso per la pendenza del procedimento penale.
• In presenza di false rappresentazioni o documenti falsi, il termine ordinario previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 può essere superato; l'interesse pubblico al recupero delle somme indebitamente erogate è insito nell'esigenza di impedire la conservazione di benefici pubblici non spettanti e non sorge un legittimo affidamento alla loro conservazione.
• La decadenza dall'ammissione a un regime incentivante composto da più componenti tariffarie comporta la perdita dell'intero regime, non soltanto della quota relativa all'energia consumata o immessa in rete; la decurtazione è applicabile alle violazioni di minore gravità, non a falsità documentali essenziali.
• La richiesta di restituzione conseguente alla decadenza è dovuta, ma deve essere limitata alle somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo; l'eventuale duplicazione di recuperi può essere verificata nella fase esecutiva.

Come è indicizzato